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社会保障
作者:时间:2007-04-26 00:00:00来源:

拉美的社会保险制度始建于20世纪初,首先出现在乌拉圭、智利、阿根廷和巴西等南美国家,以后逐渐向北扩展,最终囊括了几乎所有拉美和加勒比地区国家。这一制度毫无例外地都是在引进欧洲国家传统社会保险模式的基础上,逐步趋同为现代社会统筹分摊制的。开始时,参加社会保障体系的人享有十分慷慨的补贴,退休条件也很宽厚。这对当时社会经济的发展和稳定起过积极作用。后来,该制度逐步扩展到更广泛的职业集团,最终使社会保障体系变得像一座金字塔:上层是少数享有较多保护的特权集团;中层是成分广泛、受保护较少的中间阶层;下层是受保护最少、几乎与保障无缘的广大穷苦人。面对中下层要求平等享受社会保障权利的呼声和出于选举政治的需要,各国政府不断扩大社会保障的覆盖面和实际待遇,造成所谓"特权大众化";同时,不断增加对社会保险的补贴,致使财政状况日益恶化。

半个世纪以来,拉美传统社会保障制度的种种弊端越来越严重地阻碍着该体系的正常运转。这主要表现在以下几方面:(1)人口老龄化使纳税人和受益人的比例下降,社会保障债务成为政府的沉重负担。(2)运行标准不一,分配不公现象严重。旧制度筹资方式和基金管理分配按系统、职业和行业进行,政出多门,退休待遇差别很大:金融机构、铁路交通、武装部队、政府部门和强大工会的工作人员退休金待遇高,选择条件宽松;而矿业和建筑部门中的体力劳动者标准低,非正规劳动者和偏远地区的农民等贫困阶层则大多被排除在社会保障之外。(3)投资效益差,服务水平逐年下降,储蓄率不断下滑。养老金完全被控制在政府和各级管理机构的手里,不允许向效益好但有一定风险的定期储蓄和公司股票投资,致使国内储蓄率普遍低下。社会保障基金入不敷出,极大地削弱了其社会服务水平并影响储蓄率。(4)逃税和漏税现象普遍。大多数国家以退休前35年的平均工资为基础计算养老金数额,这使劳动者一生大部分时间的劳动收入与养老金无关,因此隐瞒此前劳动收入,逃税漏税完全不影响退休后的养老金待遇。于是,不仅雇主和雇员这样做,连一些政府部门也大量拖欠社会保险税,致使社会保障经费越来越少。(5)社会保障覆盖率低,直接影响其效能的发挥。大多数非工薪劳动者享受不到社会保障。此外,旧制度管理机构重叠,队伍庞杂,纪律不严,人员素质低,侵吞养老基金和腐败浪费盛行。

智利率先于1981年实行社会保障制度改革,其改革方案的核心是从国情出发,汲取新加坡和美国社会保障制度的成功之处,创立一种资本化的个人养老基金账户,在政府的监控下将全部基金交由私人机构管理。新法首先将医疗保障和社会保障彻底分开,建立起以养老基金个人账户资本化、由国家监控下的私人金融公司管理并且进入金融市场运营的新养老金制度。新制度抓住了筹资方式、营运效益和国家监控三大环节,分别采用利益趋动,市场趋动和法规趋动法则,将个人、企业和政府3方面的积极性调动起来,并使之有机地结合在一起,从根本上克服了纳税与待遇脱节、经营效益不佳和管理不善等弊病,从理论和实践上为彻底进行社会保障制度改革扫清了道路。

新制度实行自我养老积存,将劳动者纳税和储蓄义务同其退休后的养老金待遇相结合,以贡献决定制取代待遇决定制,废除了代际转移,用利益趋动激发劳动者纳税和储蓄的积极性,使养老金积存总量滚动上升,扩大了社会保障的资金来源。

智利社会保障制度改革仍存在一些不足之处。首先,改革具有明显的强制性,刚参加工作的青年职工无一例外地参加,政府政策向新制度倾斜。这种做法不利于开展自由的竞争。其次,改革的社会代价太大。为了实现新旧交替,政府不仅要为新制度支付150亿美元"认可债券",还须负担旧制度下退休者的养老金和新制度中无力攒足法定数额退休人员的最低养老金。因此,改革后社会保障赤字仍在扩大。第三,管理费用高。为竞争,各公司竟相雇用推销人员,其经费已超过公司管理费。投保人一年可更换3次投保公司,使手续费和文件材料费难以控制。第四,垄断趋势出现。三大管理公司竟拥有投保人的68.7%、退休基金的54%和全部利润的74.6%,使竞争无法在公平的条件下进行。第五,养老金投资和运营与实际直接投资关系不密切。占全部基金70%的央行债券和金融股票控制在政府手中,与实际直接投资无关。与实际投资关系密切的住房抵押债券和公司债券分别只占13.7%和6.3%。自90年代初智利实行民主化以来,政府注意克服上述问题,例如放宽了对内外投资的限制,使基金使用与实际投资紧密地结合起来,还准备将投保人更换投保公司的选择权由每年3次改为2次,以减少管理费开支等。

从立法和实践看,秘鲁是最早引进智利模式着手改革的国家。199212月政府参照智利模式颁布了《改革社会保障体系法》。到1994年,新成立的8家养老基金管理公司中有两家倒闭。19957月议会修改立法,降低了新制度的工资保险税率两个百分点,使两种制度的保险税征收率趋于平衡,改革重新走上健康的轨道。

哥伦比亚于1993年颁布第100号法令,着手社会保障制度改革。起初,政府曾准备用35年时间,使个人资本化制度完全取代现收现付统筹分摊制。在改革过程中,两种制度都表现出一定的活力,于是政府改变初衷,鼓励二者平等竞争。

在阿根廷,社会保障制度改革与整个经济改革一样都是激进式的。199310月,《全国统一退休养老制度法》获议会批准,并于次年5月生效。法律要求数百万阿根廷人在2个月内决定继续留在传统分摊制中,还是加入新建立的个人资本化混合制(即在14家公私退休养老基金管理公司中任选1家,决定后不得重返分摊制)。实践证明,这种新制度比旧制度更受欢迎。截至1997年,参加新制度的人占投保人总数的55%。

乌拉圭的社会保障制度改革是以全民公决和各党协商为基础的,同时又充分参考了拉美经委会和国际劳工组织的意见和建议。其新的《社会保障法》于19964月生效,将现收现付社会统筹互济与个人账户资本化基金制结合起来。40岁以下的劳动者必须参加,40岁以上可以自由选择。低收入者可以继续留在旧制度中,高收入者有选择自由。新建立的混合制主要面向中等收入阶层,整个改革过程进行得平稳顺利。

墨西哥于19925月曾对原有社会保障机构进行过改革试验,1995年受金融危机冲击加快改革立法,12月议会通过新的《社会保障法》,并于翌年4月颁布修订过的《退休储蓄制度协调法》。两法原定于19971月生效,后因政府财政拮据,推迟至71实行。根据新制度,政府和劳、资3方代表组成的全国退休储蓄制度委员会为超政府的社会保险最高管理机构。法律还规定各退休基金管理公司头4年所拥有的基金不得超过全国社会保障基金总量的17%,此后也不得超过20%,以免重蹈智利3大公司垄断50%以上基金的覆辙。改革使墨西哥的社会保障制度从过去由政府统一管理的现收现付统筹分摊制变为公私退休管理机构并存和现收现付统筹分摊制与个人资本账户基金制并存的新体制。

以上5国是第2批进行社会保障制度改革的拉美国家。它们都采用了智利的成功经验:将养老金制度与医疗保险分开,引进个人资本化机制和在政府的监控下把养老基金交给私人机构管理。鉴于智利改革在军政府统治下付出的代价很大,同时秘鲁改革之初模仿智利的做法走过一段弯路,没有一个拉美国家的改革完全照搬智利的模式。从拉美各国社会保障制度的改革实践看,越是滞后进行改革的国家越注意防止社会代价太大和养老金过于集中等问题,越重视从本国的实际出发制定改革政策,因而它们的改革也就越具有本国特色。

巴西、玻利维亚、哥斯达黎加、委内端拉和洪都拉斯等国的社会保障制度改革虽然尚未全面展开,然而其立法和改革框架却各具特色,十分引人注目。

巴西政府在1995年宪法改革方案中,提出了社会保障制度改革的目标,决定将男女职工的退休年龄统一为65岁。提前退休者必须年满58岁,工作3840年。新方案将废除一切特权,只允许高风险劳动者(如石油和煤矿工人)提前退休。所有退休者只能领取一份养老金,但该方案在议会表决中连遭失败。卡多佐总统连任前后,原方案经反复讨论几经修改,1999年已经议会通过,巴西的社会保障制度改革仍将在克服重重困难中推进。

玻利维亚议会199611月通过了《养老金资本化计划法》,打算将国有企业私有化所得收入的50%用于建立"资本化资金",以确保投保人的基本退休金不低于每年200美元。这种将国有企业私有化同社会保障制度个人资本化改革结合起来的做法是一种不同于其他国家改革的新尝试,已经引起业内人士的密切关注。在委内瑞拉,根据政府同工会和业主联合会达成的社会保险制度的协议,议会于199711月通过了《全面进行社会保障制度改革框架法》。新法要求劳动者普遍参加该制度,政府负责法案的实施和协调。具体领导工作将由工人、业主和政府3方代表组成的全国社会保险委员会及其执委会负责。委员会下设5大社会保障体系:养老抚恤基金由社会赞助和个人保险金资本化构成,依法增值,以满足年老和意外事故造成的资金需求;医疗保健基金来自个人医疗保健基金和社会捐助(此外,政府还为职业病患者、事故伤害者和无经济能力者建立了医疗保险基金);失业和职业培训基金由职工和业主按工资比例缴纳,并使之资本化,其目的在于解决失业、培训和重新上岗等资金需求;住房保险基金以职工和业主所交纳的住房保险金为基础,并使之资本化增值,依照《住宅法》解决建房和购房等资金需要;娱乐保险基金则通过征集和资本化增值来实现个人和家庭娱乐计划。

委内瑞拉的改革方案充分参考了智利和墨西哥的成功经验,采用混合模式,将养老抚恤、医疗保健和失业培训3项社会保险目标结合在一起同步进行。各项基金交纳总额占劳动者月工资的22.5%,其中劳动者支付25%,业主支付75%。政府还将建立专门机构负责管理各笔基金并使之资本化。银行也将参与基金的保管疏通等项工作。政府还确定了3年的过渡期。1999年前退休者的养老金只相当于最低有效工资,国家不再给予补贴。

哥斯达黎加准备在社会筹资之外,建立一个规模较小的强制性储蓄机构,以发展交费性养老金制度,逐步取代传统的现收现付统筹分摊制。此外,在劳动者自愿的基础上,建立一种额外的养老保险金,作为对上述两种体制的有力补充。新制度将根据每个人的贡献决定其退休保障的分配。

洪都拉斯的改革方案是使现收现付集体资本化的旧制度与私人公司管理的个人资本化新制度相结合。新旧两种制度在混合制中既是独立的,又是相互补充的。法律规定投保人在加入新制度两年后,方可办理公司转移手续,并规定养老基金的30%应购买国有公司的债券,20%应投资于已实行了私有化的公司的债券,以确保基金发挥有益于宏观经济的积极作用。
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