摘要 拉美主要资源国的油气政策保持稳定，但因经济增长放缓，国内政治、社会矛盾增多，造成油气投资环境复杂多变。拉美资源国普遍把实现油气稳产、增产作为优先目标，在勘探、开发和炼化领域加大资金投入力度。拉美的国家石油公司持有油气优质资产，且在对外合作中占据主导地位，但普遍债务负担沉重，对外部融资需求较大，迫切需要与跨国公司合作。跨国公司看好与委内瑞拉、巴西、墨西哥等资源大国的合作前景，积极参与战略性合作项目。对中国公司而言，拉美油气合作整体环境较好，合作潜力巨大

关键词 拉美地区 投资环境 合同模式 油气政策 地缘政治 风险

2013年，拉美政局保持稳定，但因经济增长放缓，主要资源国国内的政治、社会矛盾增多。随着拉美的经济增长周期进入下行阶段，资源国经历了上一轮政策调整后，政策的持续性正面临考验。特别是南美多个资源国进入了政治、社会矛盾多发期，合作环境的复杂性、多变性有增无减。

一、拉美主要资源国的油气政策变化

拉美主要资源国的油气政策框架保持稳定。墨西哥大力推动能源改革，通过了改革的过渡性法案；巴西、阿根廷、秘鲁等国积极进行油气区块国际招标，吸引跨国公司参与本国油气产业；委内瑞拉的石油暴利税调整频繁，因国内宏观经济失衡严重，迫切需要国际融资。

1.墨西哥能源改革稳步推进

墨西哥能源改革艰难向前推进，从1992年至今，改革一直没有终结，焦点始终是如何处理政府、市场、国家石油公司与监管之间的关系。2013年底，墨西哥议会通过、涅托总统签署的能源改革法案是一次重大突破，突破点是修改了宪法第25、27和28条款的相关章节，并制定了相配套的21条临时法令。

从修宪内容看，通过的能源改革法案继续强调油气资源国家所有的宪法性质不变。改革要点在于三个方面：其一，打破国家石油公司的行业垄断，油气勘探、开发可“委托”给国有企业，或由政府以“合同”形式与国有企业和私人企业合作；其二，成立石油基金，由中央银行负责具体管理，资金来源为油气勘探、开发的“委托”和“合同”两种方式获得石油收入，但不包括石油税收部分。该基金主要用于社会保障、教育、科技等领域；其三，完善能源产业监管体制，调整“国家碳氢化合物委员会”和“能源监管委员会”两家能源监管机构职能。

与修宪相配套，能源改革法案中的21条临时法令对具体改革的时间要求、阶段性和过渡期都做出了具体规定。主要内容涉及油气合同类型及其补偿方式、劳工权利保护、国家石油公司重组、国产化率等等。特别强调的是，临时法令提出了服务合同、利润共享合同、产量分成合同等多种合同形式，或使用混合合同模式，目标是确保政府收入的最大化。

该能源改革法案属于框架性的改革共识，具有过渡性特征。改革立法还需进一步推进，完成合同类型、石油基金的使用和管理、能源部与国家碳氢化合物委员会的职能分工、对国家石油公司的监管等内容。从操作层面上看，相关的改革细节还需进一步确定。墨国内对改革的质疑声也不小，不同的政党、利益集团仍存在分歧。墨革命制度党、国家行动党和民主革命党都向议会提出本党的能源改革建议，三党对墨能源改革有决定性影响（见表1），主要分歧集中在油气管理体制、国家石油公司改革、合同模式等方面。

2.巴西的油气政策、法律制度框架保持稳定

2013年10月，巴西第一次采用产品分成合同模式对深海盐下层油R}进行招标。2009-2012年，巴西就深海盐下层油田确立了基本法律框架（见表2）。

巴西存在三种油气合同：一是传统的租让制合同（Concession System ）；二是巴西盐下层油田开发立法采用产品分成合同模式；三是有偿委托制（Onerous Assignment），主要针对巴西国家石油公司，该公司享有优先权获得优质油气区块。2010年9月，巴西联邦政府以有偿委托合同制向巴国家石油公司转让7个油气区块，巴西国家石油公司向政府支付425亿美元，合同期限为40年，可延期5年。

针对2012年通过的第12.734/12号法令的内容，巴西矿区使用费分配方案仍存在争议。2013年及以后招标的油气区块的矿区使用费分配，石油生产州分享比例将从2012年的26.25%下调到20%，石油生产自治市从2012年的26.25%下调到2013年的15%，2020年进一步下调到4 %，而非石油生产州、自治市所分享比例大幅上升（见表3）。该法令部分条款遭到里约热内卢、圣埃斯皮里图等石油储量、生产州的抵制，欲提请高等法院对该法令做出裁决。石油生产州可能采取减少油气开发激励措施、提高对设备和服务提供商的税收等抵制措施。

3.委内瑞拉石油“暴利税”调整频繁

查韦斯总统执政期间，重新对委油气产业实施了系统性立法，确立了油气产业新的基本法律框架（见表4）。目前，委内瑞拉油气政策保持稳定，但可能对对油气税费、合作条件进行微调，油气稳产增产压力、财政收入的石油依赖等是影响政策微调的因素。

委自2008年4月开征“暴利税”后，经2011年、2012年两次调整，2013年2月，委政府再次改革“暴利税”，重新确定基准油价、区间范围和税率。委“暴利税”以每年财政预算确定的基准油价为起征点，以委内瑞拉石油一揽子月度平均价格为参照，确定油价区间和税率。委政府2014年财政预算基准油价由2013年的55美元/桶提升到了60美元/桶。委石油售价超过80美元/桶，油价增量按累进税率征收。据新暴利法，委方在各油价区间可获得的最大暴利税收入如表5所示。

4.阿根廷出台激励措施，推动非常规油气开发

从2002年以来，阿根廷油气政策进入了以强化政府对油气产业的控制力和主导权为目标的调整阶段，包括成立国家控股的油气公司一一阿根廷能源公司（Enarsa）、创建油气基础设施投资基金、启动海上油气勘探、强制收购雷普索尔-YPF公司股份等。为满足国内能源需求，阿政府对外国公司采取了一系列限制性措施，例如，油气优先在阿国内销售、禁止外国公司利润汇出等。2013年，阿根廷油气政策有两大重点，一是与西班牙雷普索尔就“国有化”之后就赔偿事宜谈判磋商；二是吸引外国公司参与非常规油气勘探开发。

2013年7月，阿根廷出台了第929/2013号法令，鼓励非常规油气开发的措施主要有：1）五年之内投资额不低于10亿美元的公司，第五年后可出口油气产量的20%，且免征关税；2）公司可自由进入外汇市场；3）公司可将利润以外汇形式汇出阿根廷（而从事常规油气开发的公司被要求对利润进行再投资）；4）若公司所产非常规油气被强制在阿根廷国内销售，交易将按国际油价计价。

二、拉美油气产业发展重点

拉美主要资源国保持油气资源勘探开发、炼化和管道建设的投资、引资力度，工程技术服务和资金需求较大。巴西重点开发深海盐下层油田，委内瑞拉重点开发奥里诺科重油带，阿根廷、巴西等国还积极推动非常规油气的勘探开发（见表6）。拉美国家的国家石油公司居于优势地位，可直接从政府手中获得优质区块资产，而跨国公司只能作为参与者。

1.实现油气稳产、增产，确保财政增收和国际收支平衡

拉美多数资源国的财政收入高度依赖油气产业，形成了不同程度上的油气资源型财政，例如墨西哥、厄瓜多尔、委内瑞拉、玻利维亚等国。油气产量、油气价格变化直接影响到资源国的财政平衡、国际收支等宏观经济走势，委内瑞拉财政预算的制定直接与该国的石油基准油价挂钩。阿根廷油气进口量大幅增加，能源贸易赤字规模不断加大，使得外汇储备和国际收支面临巨大压力。

根据巴西国家石油公司的发展规划，其2017年石油产量目标为275万桶/日，2020年达到420万桶。阿根廷YPF公司2013-2017年战略规划要求提高成熟油气田产量；加大勘探投入，增加探明储量；未来五年，公司页岩油产量提高至10万桶/日，页岩气产量达到1300万立方米/日。

近年来，委内瑞拉石油产量徘徊不前，且委官方公布的实际石油产量受到质疑。委重点开发奥里诺科重油带，提高石油产量。据委2013-2019石油播种计划，2019年，原油产量目标为600万桶/日，其中奥里诺科重油带产量400万桶/日；炼化能力目标为460万桶/日，原油和石油产品出口量为560万桶/日。

2.加大勘探、开发投入，提升炼化产能

巴西国家石油公司2013-2017年投资规划2367亿美元，其中勘探开发1475亿美元，占总投

资的62.3%；下游投资648亿美元，占总投资的43.93%。委内瑞拉2013-2019石油播种计划投资额为2570亿美元，其中勘探开发投资1892.07亿美元，占投资计划的73.6%；炼化投资257.2亿美元，占投资计划的10%（见表7）。

除了加强对成熟油田的再开发外，拉美油气勘探开发的重要发展方向是深海和非传统油气，墨西哥、阿根廷、巴西、哥伦比亚等国都制定了油气产业发展规划。阿根廷提出要重振油气产业，重点集中在非常规油气领域；墨西哥将墨西哥湾的非传统油气作为能源改革后的发展重点。

3.资金和技术服务需求缺口大，积极吸引跨国石油公司参与

为弥补国内资金、技术服务缺日，拉美资源国在加大投资力度的同时，积极吸引跨国石油公司参与。墨西哥、秘鲁、厄瓜多尔、委内瑞拉、阿根廷等国传统大油田的产能进入衰退期，需要大量的技术服务和资金投入，以实现油气稳产、增产。

尽管拉美的国家石油公司持有油气优质资产，且在对外合作中占据主导地位，但普遍债务负担沉重，对外部融资需求较大，迫切需要与跨国公司合作。为将经营重点转向国内和获得充裕资金，巴西国家石油公司出售在秘鲁、哥伦比亚和非洲的资产。委内瑞拉、巴西两国的国家石油公司多次在国际金融市场发行债券融资，以缓解资金压力。委内瑞拉国家石油公司发行债券是为了短期的经营费用融资，而不是长期投资。截至2013年底，委内瑞拉国家石油公司债务约为430多亿美元，其中不包括对服务商的欠款或对合资企业的融资缺口。委当地的石油服务公司也普遍面临资金问题，主要是由于国家石油公司债务拖欠造成的。

4.油气市场投资、资产重组活跃

跨国石油公司看重巴西、委内瑞拉、阿根廷等国的战略性油气项目，并根据公司经营策略和资源国的经营环境，积极进行区块资产置换、重组。2013年10月，壳牌、道达尔、中石油及中海油与巴西国家石油公司组成联合体中标巴西深海盐下层Lihra油田。巴西OGX石油公司宣布申请破产保护后，积极与债权人谈判，以债转股的方式实现了公司重组。

阿根廷与西班牙就YPF国有化赔偿达成原则协议，但在补偿金额、方式上还存在不少分歧。2013年，雪佛龙、道达尔等公司与阿根廷签署了多个非常规油气开发的框架性协议，墨西哥的能源改革也吸引了雷普索尔、埃克森、雪佛龙等公司进入该国油气产业的浓厚兴趣。

迫于委内瑞拉国内复杂的政治、经济和社会形势，跨国公司在委经营陷入困境。针对委方的融资要求，跨国公司表现谨慎，而委方为扩大石油产量，迫切需要跨国公司加快投资进度。多数公司处于观望状态，一些跨国公司准备撤离，或进行资产重组。2013年，马来西亚国家石油公司宣布撤出与委石油合作项目，俄罗斯卢克石油公司计划出售在委内瑞拉的石油区块资产，越南与委石油合作也遇到了挫折。

三、拉美油气投资环境风险分析

拉美多数资源国的基本政策框架稳定，油气投资宏观环境的复杂性与资源国的经济增长周期、政治变化周期密切相关。从中短期来看，拉美的民主制度日益稳固，政局基本保持稳定；经济增长放缓，左派政府的宏观经济政策的可持续性面临挑战；多国示威抗议运动增多，社会矛盾进入多发期，社会冲突风险增加。

1.政局保持稳定，发生剧烈政治动荡的风险性较小

拉美资源国的政治环境差异较大，墨西哥、秘鲁、巴西等国政治稳定性较好；委内瑞拉、阿根廷等左派政府因经济上的困难，在政治上面临严峻挑战。哥伦比亚国内和平谈判取得重大进展，达成了部分和平协议，对该国投资环境的改善有重大意义。

为缓解政治紧张，委马杜罗政府积极与反对党进行政治对话，但对政局仍有掌控力。2013年，阿根廷警察出现了大规模罢工事件，巴西、秘鲁、智利、哥伦比亚等国频繁发生大规模的游行示威，就政府的公共服务、教育、腐败等问题进行抗议。虽然多个资源国的大规模抗议示威活动增多，但并未对政局稳定造成大的冲击。

2.经济增速走低，保护主义上升

近年，特别是2011年以来，拉美经济增长持续放缓，通货膨胀压力增大，保护主义上升在所难免。为应对通货膨胀和外汇短缺，2013年11月，委内瑞拉出台了《控制成本、价格和利润法》和建立国家外贸中心和国家外贸公司的法案，以控制企业的利润和物价、规范全国的进出日贸易及外汇的合理使用。跨国公司对参与阿根廷非常规油气投资开发亦是表现谨慎，主要是顾虑阿根廷的通货膨胀、外汇短缺、利润汇出管制以及油气政策框架的不确定性。

巴西、阿根廷等国对油气开发的国产化率要求提高，墨西哥的能源改革也明确提出了国产化率要求。以巴西Lihra油田开发为例，巴方对中标的财团联合体须履行的国产化率提出要求，其中勘探阶段为37%，试开发阶段为55%、正常生产阶段为59%。因经济增长放缓，资源国的投资能力有限，将会进一步扩大吸引外资的力度。

3.拉美不存在重大地缘政治风险

2013年10月，委内瑞拉海军扣留了一艘由美国公司运营的石油勘探船，其中涉及委内瑞拉与未亚那的边境划界纠纷。阿根廷与英国的马岛主权争端仍未解决。2013年11月，阿根廷通过法令对马岛周围海域非法的油气勘探进行制裁，再次引发了阿英两国的外交纠纷。尽管拉美存在陆地、海域边界纠纷，时常发生外交纠纷，但并未导致实质性的军事对抗、冲突。

拉美保持稳定，符合美国的战略利益。拉美对外能源合作格局变化涉及西半球的地缘政治，关系到美国的能源安全、商业利益。能源议题长期占据美国对拉美战略、经济政策的重要位置，美国重点加强与墨西哥、委内瑞拉、巴西和哥伦比亚的能源合作。应该看到，拉美资源国会持续推动对外合作多元化战略，特别是加强与亚洲新兴经济体的合作。拉美对全球油气产量的贡献，可对“亚洲溢价”产生抑制作用，但拉美与亚洲能源进日国相距遥远，运输成本较高。

4.社会治安形势严峻，社会风险不容忽视

尽管政局保持稳定，但社会治安状况不容乐观。拉美的公共安全问题长期以来根深蒂固，再加上近年来经济增长下滑，贫困人日出现反弹，社会治安形势改善难度增加。委内瑞拉、阿根廷、墨西哥等国的公共安全形势依然严峻，不容乐观。

从油气投资的社会环境看，尽管在国别上存在差异性，但多元化的社会力量介入是拉美石油政治的一大特点。秘鲁多次发生印第安人抵制油气开发的暴力冲突事件，导致该国政府难以推进亚马逊地区的油气田项目。厄瓜多尔在亚马逊地区的石油勘探开发也曾导致印第安人与政府之间的暴力冲突，跨国石油公司常常受到当地印第安原住民问题的困扰。截至目前，厄瓜多尔印第安人起诉雪佛龙石油公司的环境污染赔偿案仍悬而未决。

四、对中拉合作的启示

尽管拉美的资源民族主义有所抬头，但保持对外开放仍是政策主流，资源国实施的对外合作多元化战略仍在延续。从政策变化看，拉美油气产业开放的政策不会发生根本性的改变，多数资源国为确保油气出日安全实施出日市场多元化战略，同时为吸引外国的资本、技术而与跨国公司加强合作。

虽然拉美的油气合作环境复杂、合作条件较为苛刻，但跨国公司依然看好与委内瑞拉、巴西、墨西哥等资源大国的合作前景，特别是积极参与战略性合作项目。对中国公司而言，拉美油气合作的地区整体环境较好，合作潜力巨大。

1.国别的合作定位和属性存在差异

因合作对象国的资源禀赋、产业管制、竞争格局等存在差异性，中国与拉美的油气合作在国别上具有不同的合作定位和属性。与委内瑞拉、巴西等油气资源大国的合作，合作利益较为多样化，石油进口安全保障占据重要位置；与哥斯达黎加、古巴的合作具有外交支持性质；与厄瓜多尔、秘鲁等国的合作，企业“走出去”的商业特性更为明显。对拉美油气资源贫乏国、能源安全保障度较低的国家而言，中国与其的能源合作具有经援性质，对巩固双边关系具有重要政治意义。

2.风险存在是常态

拉美的合作环境较为复杂，合作条件苛刻。除了暴利税、国产化率等政策变化频繁外，合作环境的最大风险因素不是具体项目本身，而是资源国的政治、经济和社会等综合环境对企业经营的不确定影响。从整体上判断资源国的各类风险，需要中国企业全面的风险审视、精细的风险管理和防范措施。对合作环境复杂性的把握和风险防范，往往超出了石油公司层面上的商业运作能力，需要政府层面的深度介入，构建一套完善的风险预警和应对机制。

3.选择恰当的合作方式是降低风险的关键

对资源国的风险判断，关键是综合分析资源国的国家风险性质和信用程度，并在风险承受范围内选择恰当的合作方式。从中国针对拉美的“走出去”战略看，中国参与拉美能源产业有多重目标，不仅是基于维护国家能源安全的需要，还有对国际能源市场的参与，这种商业动力的显著特点是中国金融资本与能源产业资本相结合。

中拉能源合作不能缺少金融合作的支持，能源和金融合作机制的创新、结合，可拓宽中拉在能源产业链条上的全方位合作，形成更加稳固的利益共同体。为规避拉美国家的支付风险、满足资源国较大的融资需求，可尝试与资源国建立货币互换机制，或由中方金融机构提供人民币贷款。鉴于资源国合作条件苛刻、政策多变，中国公司进入拉美除继续经营好战略性项目外，还可拓展服务合同项目，带动中国的技术、设备“走出去”。

4.能源合作与中拉关系发展可相互促进

中拉能源合作不仅在于确保资源供应安全保障、推动企业“走出去”，而且还承载着与合作对象国的经贸合作、政治关系等。中拉关系的政治升温、互信加强，能为能源合作提供政治支持和保障。可以说，中拉之间的能源利益与经贸、金融、外交各种利益的交融，会更加提升中国能源外交的战略高度。

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