摘 要：
当前的中国、美国、拉美之间实际上已逐渐形成三边联动的关系, 而其中两组结构性矛盾, 即美中在拉美地区存量与增量的优势差异矛盾与美拉之间“门罗主义”思维与拉美联合自强之间的矛盾有可能在中、美、拉三角关系中进一步得到凸显, 而且也越来越会影响三者之间的动态格局。总体来看, 中、美、拉三角关系的动态格局将呈现日益复杂的变化趋势。
关键词：
Two Pairs of Structural Contradictions in China-US-Latin America Relations: How to View Them
2018年2月初, 时任美国国务卿蒂勒森出访墨西哥、阿根廷、秘鲁、哥伦比亚和牙买加拉美五国, 这是继2017年8月美国副总统彭斯出访哥伦比亚、阿根廷、智利和巴拿马拉美四国之后特朗普政府对拉美的第二次高层访问。与彭斯上次出访相比, 蒂勒森针对拉美释放出了更多的信号, 尤其是他在出访前参加德克萨斯州大学奥斯丁分校的演讲中, 将中国、俄罗斯在拉美的存在定位为“新帝国主义列强”, 呼吁拉美国家重新审视和再评估中拉关系。仔细分析蒂勒森的那番言论, “中国在拉美站稳脚跟”和“中国利用其经济影响力将拉美拉入自己的轨道”可以算是最核心的内容, 直接体现了美国对中国在拉美存在现状的警惕和担忧。特朗普在竞选期间以及就职后在涉及拉美问题时曾提出“修建美墨边境隔离墙”“重新谈判北美自由贸易区”“美国制造业回归”“加征墨西哥商品关税”“军事干预委内瑞拉”等口号, 落脚点基本都在美拉关系本身, 而蒂勒森的讲话明显突破了美拉关系的双边层面, 将中俄作为未来美拉关系的重要参考变量, 这折射出当前美国对拉美政策的重要变化, 即域外大国在拉美影响力的上升有可能促使美国强化对拉美的外交力度, 核心目标在于抑制域外大国在拉美存在的空间, 维护并巩固美国在该地区的主导权。
针对蒂勒森释放出的政策信号, 华盛顿智库“美洲对话”拉美问题专家麦沛宜 (Margaret Mayers) 指出, 美国不应该在拉美对华关系上进行说教, 而应该通过强化与拉美的合作来实现美国在拉美的利益。[1]美国陆军战争学院拉美研究教授埃文·埃利斯 (Evan Ellis) 则指出, 中国对拉美事务的参与是中美全球性挑战的组成部分, 美国需要制定一个整体战略, 应对中国逐渐将美国边缘化的趋势。[2]中国学界的分析则更多强调中拉关系发展中的互需驱动, 而蒂勒森对于中拉关系的说教实际反映了美国对拉政策中根深蒂固的“门罗主义”思维。笔者认为, 当前的中国、美国、拉美之间实际上已逐渐形成三边联动的关系, 而其中两组结构性矛盾有可能在中、美、拉三角关系中进一步凸显, 而且也越来越会影响三者之间的动态格局。
中美结构性矛盾:存量与增量的优势差异
随着综合国力的增长, 中国海外利益扩展、地区影响力提升、全球事务介入、国际决策参与都呈现出快速推进的态势。在这个进程中, 国际力量格局从单极向多极演进已成为现实可能, 中美两国分别作为新兴大国和守成大国, 存在结构性的矛盾, 并且这种结构性矛盾的体现是多维度的, 其中, 地区权力和影响力的消长关系就是分析中美结构性矛盾呈现的一种重要剖面。奥巴马时期的“亚太再平衡”战略和特朗普的“印太战略”构想不仅反映了当前美国全球战略的调整, 而且也被广泛认为是中美两国结构性矛盾在亚太地区演进的现实体现。按照中美当前综合实力对比变化趋势, 随着中国海外利益规模和布局的扩大, 中美在亚太地区已显现出的结构性矛盾也同样会在其他地区呈现出来, 具体的呈现时间点则取决于中美两国在各地区的核心利益、政策手段、权力和影响力对比情况等多种因素。事实上, 蒂勒森对中拉关系的表态就体现出美国已捕捉到在拉美地区正呈现出中美结构性矛盾的某些特征, 尤其他将中国定性为“新帝国主义列强”[3], 实际上与特朗普的《美国国家安全战略》视中国为战略竞争对手相吻合, 这也反映出特朗普政府的一个基本判断, 那就是中美在拉美地区已存在现实上的竞争关系。尽管从目前来看, 中美两国在拉美地区的权力和影响力远未达到竞争均势, 但中美两国在与拉美合作中分别体现出来的增量优势和存量优势实际上反映出了两国结构性矛盾的实质内容。
中国的崛起、中拉关系的良性互动以及中国应对“逆全球化”趋势的创新方案使拉美国家对中国的认同感提升明显。图为2017年12月1日, 在乌拉圭东角市举办的第十一届中国—拉美企业家高峰会上, 一名参会者体验共享单车。 下载原图
一、中国在拉美地区体现出的增量优势
其一, 在经济互补且强劲的供需驱动下, 中拉经贸合作获得了加速推进, 加速度要快于拉美与任何域外力量 (大国) 之间的经贸互动;其二, 在经贸关系的带动下, 中拉整体合作机制为下阶段中拉关系“提质升级”进行了细致规划, 为中拉合作保持快速发展提供了多样的政策选择和机制保障;其三, 中国的崛起、中拉关系的良性互动以及中国应对“逆全球化”趋势的创新方案使拉美国家对中国的认同感提升明显。
具体而言, 在经贸合作方面, 中国可以算是世界主要大国中进入拉美最晚的国家, 从新中国成立到1999年经历了50年, 中拉贸易才达到82亿美元, 中国仅为拉美地区一个边缘化的贸易伙伴。而当时, 美拉贸易的规模达到了3447亿美元, 其中, 美国占拉美总出口的61.6%, 中国仅占0.8%。进入新世纪后, 中拉经贸关系呈现明显的加速增长态势, 2000年首次突破100亿美元, 到2014年达到历史峰值2636亿美元, 年均增速超过30%, 是同时期拉美地区外贸年均增幅的三倍。同期, 美拉贸易也达到历史峰值8143亿美元, 年均增幅约为9%。但是, 中拉贸易呈现出明显快于美拉贸易的增速。自2014年开始, 中拉和美拉贸易都出现了一定萎缩, 但是, 中拉贸易到2017年回升至近2600亿美元, 接近历史峰值, 而美拉贸易在2016年仅回升至6992亿美元, 回升速度也不及中拉贸易。如果考虑到墨西哥为北美自由贸易区成员国的因素, 不将墨西哥计算在整个拉美范围内, 中国和美国在拉美的贸易规模实际已经处于均势状态。
在投资方面, 据中国商务部的统计, 截至2016年底, 中国对拉美直接投资存量为1573.7亿美元, 尤其在2015年和2016年分别达到了214.6亿美元和298亿美元, 分别增长67%和39%。[4]拉美不仅是中国海外投资的第二大地区, 中国也成为拉美地区重要的投资来源国。尤其在最近两年间, 中国企业呈现出在拉美地区强劲的并购热情。仔细分析具体的并购案例, 可以发现中国企业并购对象多数为欧美发达国家企业在拉美的资产, 其中就包含美国企业。比如, 中国种业企业隆平高科和中信农业基金收购美国陶氏化学公司在巴西的玉米种子业务等。在经贸合作的带动下, 中拉启动了以“中国—拉共体论坛”为主要平台的整体合作机制, 并通过一系列经济合作规划安排以及相关金融支持机制 (如中拉产能合作投资基金、中拉基础设施投资基金等) 促进了中拉发展规划的对接。尤其是在2018年1月举行的中拉论坛第二次部长级会议上, 中国提出的“一带一路”倡议得到了拉美国家的积极响应, 体现了中拉在深化合作上的政策一致性。在会议上发表的《[关5]于“一带一路”倡议的特别声明》中明确指出, “一带一路”倡议可以成为深化中拉经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径。从最近几年中拉合作的节奏及规划来看, 由于逐步形成了贸易、投资“双引擎”驱动和双多边合作平台及专项机制的支撑, 中拉关系能够延续前一阶段的合作节奏, 继续保持增量上的优势。与之形成鲜明对比的是, 拉美国家发展对美关系遭遇了特朗普政府保护主义政策的“寒流”, 特朗普政府至今提出的诸多政策都与拉美国家的利益诉求背道而驰。
二、美国在拉美地区依然具备明显的存量优势
在经贸领域, 美国依然是拉美地区最大的贸易伙伴, 在拉美地区的投资依然遥遥领先其他域外大国。2017年美拉贸易额超过7630亿美元, 近三倍于中拉贸易额。同时, 美国制度、价值观、文化、软实力以及军事等方面在拉美地区也具备自己的优势, 这些也构成了美国在拉美地区存量优势的重要组成部分。总体来看, 得益于中国经济增速优势和中拉经济互补性、中拉政策开放的一致性, 中拉合作呈现出加速推进的态势, 合作领域不断拓展。但是, 从影响力存量来看, 美国在拉美地区的优势依然稳固。
在拉美地区, 传统安全威胁并非其核心关切, 发展主题才是当前拉美国家的优先议题。在这种局面下, 中美两国对拉美经济的拉动效力差异、政策选项的多寡很有可能就会转化为拉美国家开展国际合作时的优先考量要素。至少从目前来看, 从合作手段的多样化和合作效力来看, 中国体现出了一定的优势。对美国而言, 拉美的地缘重要性是其他地区不可比拟的, 虽然美国对拉政策给人形成了一种战略忽视的错觉, 实际上美国在该地区具有绝对优势, 尤其是冷战后, 很少面临真正的竞争, “门罗主义”自始至终是美国对拉政策的核心理念。客观地分析, 中美两国在拉美地区的影响力对比远未达到均势的局面。那么, 美国此次对中拉关系的抨击, 一方面体现出对西半球地缘政治经济关系的担忧, 另一方面是中美两国在全球层面结构性矛盾在拉美地区的体现。事实上, 蒂勒森在被解职前也曾对中非关系做出相类似的表态。美国的战略意图在于限制中国在各个地区的影响力空间, 维持美国在全球各地区的主导身份, 尽可能避免出现中美力量趋于均势的局面。但是, 如果中国能够有效地运用多样化的政策工具, 为拉美地区经济社会发展提供更多有效力的公共产品, 那么中国在拉美地区影响力的增势势必会继续形成对美国的空间挤压。随着中国国力不断上升, 中美结构性矛盾在拉美地区会更加明显地呈现出来。
美拉结构性矛盾:“门罗主义”思维与拉美联合自强
从美拉关系的历史来看, “门罗主义”一直是美国对拉美政策的核心思维, 它所包含的西半球地区秩序观包含一个核心目标和两个政策手段。其核心目标就是建立、巩固和维持美国在拉美地区的霸权主导, 而两个政策手段分别是遏制域外力量在拉美影响力空间的延伸以及限制拉美地区内部的整合。前一个能够从拉美独立初期美国所宣示的“美洲体系”立场、二战时期美国对德国在拉美渗入的限制、冷战时期美苏在拉美的对抗、当前警惕中国在拉美的存在等过程中都能得到充分的体现, 后一个则体现在美拉双方在地区秩序建设思路上的差异。“门罗主义”思维与拉美联合自强之间的较量一直贯穿着整个美拉关系史, 从而构成了美拉之间结构性矛盾。这组结构性矛盾在美拉关系发展过程中时有体现, 但总体而言, 并未得到充分的体现。一方面在于美国在拉美地区的权力和影响力依然处于绝对优势, 另一方面则体现了拉美地区一体化的效力以及对西半球秩序的冲击力存在严重不足。但是, 随着特朗普“保护主义”政策可能造成的美国减少向拉美提供公共产品, 拉美地区一体化模式的转型, 以及中国对拉美一体化可能形成的带动效应, 美拉之间的结构性矛盾存在愈发凸显的可能。
在美国对拉美地区的政策中, 虽然圈定了支点国家或地区作为重点经营的对象, 但是将拉美作为一个整体的规划思路体现得非常明显, 从拉美独立初期的“门罗主义”到20世纪60年代提出的“争取进步联盟”, 再到90年代中期的“美洲自由贸易”, 都体现出了这种政策思路。但是, 从实际效果来看, 美国通过整体推进的方式实现捆绑式的美拉利益共同体没有达到政策预期。从拉美地区内部一体化建设的轨迹来看, 尽管拉美从20世纪60年代以来做出了很多一体化探索和尝试, 但是由于地区产业链的缺失、政治生态“钟摆”波动等因素的影响, 拉美一体化不仅很难持续聚焦于阿根廷著名经济学家普雷维什主张的区域经济一体化, 而且也缺乏实现该目标的条件, 拉美地区的内部贸易规模落后于全球其他所有区域就说明了这一问题。
进入新世纪以来, 南美洲国家联盟和太平洋联盟可以算作拉美在一体化探索中的局部性突破, 前者旨在实现地区政治、经济、社会和文化领域的全方位一体化, 建立了12个专门理事会和南方银行, 规划了促进地区经济整合的基础设施一体化;后者着力推进自由贸易。但是, 南美洲国家联盟因为地区国家政治生态变化的不同步陷入停滞局面, 而太平洋联盟的发展轨迹则体现出“脱拉入亚太”的核心意图。2011年12月成立的“拉美和加勒比国家共同体” (简称“拉共体”) 虽然囊括了全部33个拉美国家, 但是更多是基于共同声音表达的象征性政治自主意识, 缺乏提升一体化水平的具体政策支撑, 而政治意识为主导思路也同样受到了当前拉美复杂政治生态的影响。因此, 回顾半个世纪以来美拉在地区一体化 (美国强调整个西半球, 拉美强调拉美次区域) 的具体实施来看, 虽然美国未实现西半球利益共同体的政策目标, 但是拉美一体化也未形成冲击美国西半球整体秩序观的实际效果。
从特朗普目前所提出的政策主张来看, 美国向拉美提供公共产品 (如贸易便利、投资、援助、侨汇) 的意愿明显减弱。在这种局面下, 拉美地区将被迫调整对外合作思路, 其中一个重要思路就是对地区经济一体化战略的回归。在过去的一年中, 南共市和太平洋联盟表示出了明确的整合意愿, 双方已经将两个次区域组织实现自由贸易提上议事日程, 而这有可能改变拉美一体化过程中面临的“碎片化”问题, 甚至弥合自1994年墨西哥加入北美自由贸易区以来拉美在地区一体化问题上出现的南北分歧。
从拉美地区经济一体化分析, 目前存在的现实困境主要在于地区产业链缺失和基础设施“互联互通”程度不足, 而后一个因素则是对前一个因素的巨大制约。事实上, 实现本地区基础设施一体化一直是拉美国家 (尤其是南美国家) 追求的目标, 2000年便提出了南美洲区域基础设施一体化倡议 (IIRSA) , 2005年举行的第一届南美国家共同体 (后更名为“南美洲国家联盟”) 首脑会议通过了《基础设施一体化声明》。但是, 受制于拉美自身投资能力不足, “互联互通”规划的落实效果并不明显。
中国“一带一路”倡议提出后, 中拉双方都表现出将基础设施作为实现发展战略对接优先领域的强烈意愿, 中拉论坛第二届部长级会议发表的《关于“一带一路”倡议的特别声明》便充分说明了这一点。中拉在基础设施领域的对接合作有可能直接提高拉美地区“互联互通”水平, 促进地区市场的整合, 推动地区产业链的优化布局, 为该地区形成完整生产链创造条件, 从而实现真正意义上的拉美经济一体化。如果这种可能性能够转化为现实, 那么将直接触及美拉关系的“要害”, 使得美拉双方之间的利益关联进一步“松绑”, 直接冲击美国对拉政策中最为核心的西半球整体秩序观, 从而使美拉之间的结构性矛盾得到进一步的呈现。
基于上述对中、美、拉三角关系中逐渐呈现出的两组结构性矛盾的分析判断, 当前局面对于中、美、拉三方而言可能意味着不同的战略应对。对中国而言, 可利用特朗普采取背离拉美国家利益的政策所提供的“窗口期”, 运用自身在政策工具上的多样优势, 借助拉美强烈的务实合作意愿, 甚至利用美拉结构性矛盾逐渐凸显的时机, 进一步扩大在拉美地区的增量优势。对美国而言, 维持在拉美地区的存量优势, 限制包括中国在内的域外大国在拉美的存在空间, 避免拉美一体化程度加深, 将是未来美国对拉美政策的三个重要核心考量。对拉美而言, 最理性的政策逻辑自然是在中美这两个全球最大经济体在本地区或全球的竞争中实现自身利益的最大化, 甚至通过与除中美以外的域外大国之间的互动获得更高的成本收益率。总体来看, 中、美、拉三角关系的动态格局将呈现日益复杂的变化趋势。
参考文献
[4]周志伟:《“特朗普冲击波”下的拉美政策应对》, 载《当代世界》, 2017年第4期, 第27页。
[5]中国—拉共体论坛官方网站, http://www.chinacelacforum.org/chn/zywj/t1531607.htm.