摘 要：
规划中的巴西—秘鲁“两洋铁路”是中拉产能合作的重点项目。该项目建成后将促进拉美一体化, 降低沿线内陆地区与沿海地区经济发展的不平衡, 改善物流条件、降低运输成本, 促进中国与相关国家贸易增长。但是, 由于在技术、成本和环保方面存在一定挑战, “两洋铁路”尚处于研究之中, 进展缓慢。巴西和秘鲁政府政权更迭后, 该项目的建设前景更加黯淡。未来, 中国应该在双边和多边政策沟通、参与建设合作模式、加强金融合作和环境保护等方面进行突破, 促使该项目向前推进。
关键词：
An Analysis on the Routes Planning, Significance and Challenges of China's Participation in the Construction of the “Twin Ocean Railroad”
Abstract：
The planned Brazil-Peru Twin Ocean Railroad is a key project in Sino-Latin American production capacity cooperation. After the completion of the project, the Latin American integration will be promoted, the gap between inland and coastal areas will be narrowed, the logistics conditions will be improved, the transportation costs will be reduced, and the trade with China will be increased. However, due to the challenges in technology, cost and environmental protection, this project is still under study and is making slow progress. The prospects of the project are even bleaker after the new presidents came in power both in Brazil and Peru. In the future, China should make breakthroughs in bilateral and multilateral policy communication, participation in the construction of cooperation model, strengthening of financial cooperation and environmental protection, to push the project forward.
Keyword：
Brazil; Peru; Twin Ocean Railroad; sino-LAC relation; global production capacity cooperation;
良好的基础设施是助推经济发展的基础物质条件, 拉美地区特殊的出口结构对基础设施质量要求较高。以基础设施建设为载体, 通过产业投资和金融合作等渠道, 实现中国优势产业进入拉美, 与当地丰富的资源相结合将推动中拉经贸合作转型升级。中国所倡导的“国际产能合作”的基本含义是将自身的产业优势和资金优势与其他国家的需求相结合, 以提高有关合作对象国的自主生产和发展能力。拉美地区基础设施建设领域的巨大需求为中拉产能合作提供了机遇。近年来, 中国在铁路建设方面取得了举世瞩目的成就, 并积极开展“高铁外交”。丰富的工程建设和运营管理经验成为中国铁路建设“走出去”的坚实基础, 拉美地区长期铁路建设能力不足成为中国铁路建设“走出去”的市场条件。中国帮助拉美各国修建铁路等大型基础设施, 可拉近彼此间的联系, 加深战略合作;同时, 合作修建铁路有助于中国从拉美更便捷地运输各种原材料, 如石油、铁矿石和大豆等。但是, 中国把高铁技术当作“黄金名片”以带动一波全球基建出口潮的同时, 也遇到了阻力。
目前, 国外对于中国参与建设“两洋铁路”的学术研究并不多见, 大多在论述中国“一带一路”倡议以及为拉美地区融资等内容时才有所提及[1,2]。国内对于“两洋铁路”的学术研究也不多见, 主要有以下一些观点:樊一江认为“两洋铁路”是中拉经济合作的新引擎[3];谢文泽在“一带一路”视角下分析了中国和南美洲的铁路合作, 认为中国与南美国家应该积极开展铁路路网规划和建设合作[4];孙海泳分析了“两洋铁路”的地缘经济意义并提出了中国参与建设的对策建议[5]。无论是国外还是国内, 对于中国参与“两洋铁路”建设的研究均不够完善, 大多从合作的意义进行分析, 没有在线路规划和选择的基础上分析面临的各种困难。此外, 秘鲁和巴西2016年均发生了政权更迭, 这将给需要巨额成本支出的铁路建设造成一定影响。因此, 笔者从中国参与“两洋铁路”建设的意义出发, 由南美大陆“两洋铁路”源起的历史引入当前中国计划参与建设的“两洋铁路”的线路规划。在明确线路选择的基础上, 重点分析各方在线路选择上的摇摆不定以及未来铁路建设方面的困难, 最后针对这些困难提出中国参与该铁路建设的突破口。
一、中国参与建设“两洋铁路”的意义
(一) 强化拉美基础设施建设, 助力中拉产能合作
“一带一路”的主要内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通, 其战略目标是与沿线国家共建利益共同体、责任共同体和命运共同体[6]。国际产能合作是推进“一带一路”建设的重要抓手, 基础设施和互联互通是拉丁美洲和加勒比国家共同体《2020年议程》的五大“轴心”之一, 铁路一体化也是南美洲基础设施一体化倡议的重点内容。南美洲铁路复兴计划和发展蓝图为中国参与合作建设提供了机遇。基础设施建设也是中拉“1+3+6”务实合作新框架下中拉产能合作6大重点领域之一, 包括铁路、港口、仓储设施和商贸物流在内的交通运输行业的合作将强化拉美地区的基础设施建设, 提高这些国家的加工和制造能力。
拉美地区基础设施建设水平较为落后。据估计, 当前整个拉美地区基础设施建设的需求达到2910亿美元, 相当于整体经济总量的5.5%, 但目前供给仅为1000亿美元, 缺口达1910亿美元[7]。2016-2017年拉美地区基础设施建设排名在所选138个样本国家中相对靠后, 巴西、哥伦比亚、阿根廷和秘鲁分别排在第72、84、85和89位, 智利和墨西哥虽然排名相对较高, 也只排在第44和57位。 (1) 薄弱的基础设施以及效率偏低的物流, 严重制约了中拉贸易十年目标的实现。2013年和2014年, 中拉双边贸易额增速分别为0.1%与0.7%, 2015年同比下降10.2%, 2016年进一步萎缩8.4%。 (2) 中拉双边贸易额连续两年负增长, 使十年目标的顺利完成受阻, 拉美国家亟需加强与中国在基础设施领域的合作来增加对华出口。
(二) 服务拉美一体化建设, 促进当地经济增长
拉美一体化实践起源较早, 各种失败案例为其努力实现一体化目标贡献了丰富的经验。拉美各国经济结构类似, 初级产品出口对经济增长的影响较大, 而基础设施建设水平低下, 限制了这些国家出口规模的扩大。据统计, 拉美57%的出口产品为不易保存且物流需求高的产品, 交通运输效率低下和品质不足严重影响了这些产品的出口[8]。“两洋铁路”建设包括铁路、港口、公路等, 这将有利于降低物流成本、促进人口流动和货物流通、改善地区发展的不平衡、调整高度集中于利马的中心发展模式、推动巴西中西部偏远地区大豆的种植, 以及秘鲁安第斯山区铜矿的建设、促进两国的经济增长。
基础设施是拉美一体化的关键, 铁路建设则是基础设施一体化的重要组成。绝大部分拉美国家高度重视铁路建设, 有些国家已制定或正在实施铁路复兴和发展计划。例如, 南美洲基础设施一体化倡议已有67个铁路项目, 约需投资470亿美元[9]。连接太平洋和大西洋的铁路可以帮助巴西更快地与亚洲相连, 扩大其产品出口;而对于秘鲁来说则能够帮助其打开南锥国家的广阔市场。围绕该铁路还可修建延伸至玻利维亚和哥伦比亚的支线, 带动沿途国家和地区的经济发展。这条铁路不仅沟通大西洋和太平洋, 也将打通巴拉圭河和巴拉那河这两条水路运输体系, 惠及南美洲大部分国家。铁路的建成将极大便利沿线腹地居民的出行和物资运输, 促进当地经济增长。2016年初, 巴西新上任的计划、预算与管理部长瓦尔迪尔·西门 (Valdir Sim2o) 发言称政府急需通过宏观经济政策调整扭转经济颓势, 基础设施投资将是政策重点。他认为长约3500公里的“两洋铁路”巴西境内段预计需投入400亿雷亚尔, 这将产生巨大的投资拉动作用[10]。
(三) 降低贸易成本, 提速中拉贸易
修建“两洋铁路”将提高运输效率, 降低中国及其他亚洲国家的进口成本。拉丁美洲国家, 尤其是南美洲初级产品出口国拥有丰富的资源, 而铁矿石和农业初级产品又以亚洲为最大的需求市场。例如, 中国是巴西大豆最主要的出口市场, 2013-2015年巴西73.5%的大豆出口收入来自中国。此外, 巴西的铁矿砂和原油也以中国为主要出口对象。2017年上半年, 巴西对华出口石油和铁矿砂总额同比分别增长160.9%、88.1%。要想从巴西进口货物到中国, 目前只有两条通道:一条从巴西大西洋沿岸港口出发, 穿过巴拿马运河, 经过太平洋抵达中国;另一条是从巴西桑托斯港出发, 绕过非洲最南端好望角, 经马六甲海峡跨越南海抵达中国。中巴相距遥远使两国之间的海运耗时近一个月。以巴西大豆运输为例, 分别从巴西的桑托斯的港口和贝伦的港口出发, 前者需要30天时间穿过太平洋, 后者则需要35天通过巴拿马运河来到中国[11], 这就造成中国从巴西进口初级产品的价格被提高。例如, 2016年中国从巴西进口大豆的平均价格 (409美元/吨) 和铁矿砂的平均价格 (58美元/吨) 均高于中国从全球进口大豆 (408美元/吨) 和铁矿砂 (56美元/吨) 的平均价格[12]。
“两洋铁路”的建成将开启南美大陆上的全新陆路运输通道, 成为拉美互联互通网络的主干, 货物运输到亚洲将不再需要绕行大西洋, 显著降低运输与时间成本。据初步估计, “两洋铁路”建成后, 南美洲国家出口商品价格下降幅度在30美元/吨[13]。2016年6月, 巴西基础设施服务委员会 (Comiss2o de Servi9os de Infraestrutura) 举行的针对两洋铁路可行性的公开听证会上, 铁路沿线阿克里州的参议员乔治·维亚纳 (Jorge Viana) 强调该铁路建成后, 商品运输将不再需要经过由美国政府控制的巴拿马运河, 这将为中巴经贸合作创造又一机遇[14]。
二、当前“两洋铁路”的线路选择
南美洲大陆“两洋铁路”最初的规划包括巴西、玻利维亚和秘鲁3个国家。[15]2015年中国计划参与建设的铁路规划却只有巴西和秘鲁。2016年, 巴西和秘鲁发生政权更迭, 铁路建设受到一定影响。当前, 铁路线路的选择依旧未能最终确定。其中, 巴西境内的线路规划较为明朗, 秘鲁段则因为建设成本等问题迟迟难以确定。同时, 秘鲁新总统还提出重新考虑铁路经过玻利维亚而降低该国的建设施工成本。这都为铁路尽快进入建设阶段增添了不确定性。
(一) 巴西段:较为明朗
根据巴西交通部下属的VALEC工程建设铁路公司的规划, 两洋铁路在巴西境内总长度为4400公里, 从里约热内卢州的阿苏港 (A9u) 起, 依次经过米纳斯吉拉斯州 (MG) 、戈亚斯州 (GO) 、马托格罗索州 (MT) 、朗多尼亚州 (RO) 、亚马孙州 (AM) , 最后从阿克里州 (AC) 进入秘鲁 (图1) 。
虽然巴西境内的线路规划较为确定, 但由于规划中的线路并不经过巴西所有地区, 潜在的利益相关州希望通过争取线路拉动经济发展。例如, 2016年8月, 南马托格罗索州 (SMT) 科伦巴 (Corumbá) 市政会议提出修建连接圣保罗州、南马托格罗索州、玻利维亚、智利和秘鲁的铁路。其中, 圣保罗到玻利维亚的圣克鲁斯段已有铁路覆盖, 且跨越巴拉那河, 只欠缺交换铁路轨距。巴西和玻利维亚对该项目已经进行了研究, 由于只需修建从玻利维亚的圣克鲁斯到智利和秘鲁的一段, 这会比现有规划方案节约大量预算[16]。另一个核心问题是该线路的货运和客运功能。朗多尼亚州参议员瓦尔迪尔·劳普 (Valdir Raupp) 表示, 不把货运和客运功能相结合就是浪费一个宝贵的机会[17]。
图1 两洋铁路线路规划 (2015年版本) 下载原图
资料来源:“EF-354-FERROVIA TRANSCONTINEN-TAL”, VALEC, Jan.24, 2017, http://valec.gov.br/acoes_programas/Ferrovia Transcontinental.php
(二) 秘鲁段:博弈之中
“两洋铁路”规划在秘鲁境内的线路至今仍在研究当中, 经济困境和环境保护是线路迟迟难以确定的两大原因。铁路从巴西进入秘鲁之后, 存在两种选择:南线依次穿过马德雷德迪奥斯省、普诺省, 最后向南到达莫克瓜省的伊洛港 (图1) , 而阿雷基帕省的马塔拉尼港也在积极争取从这里入海 (图2) ;北线则依次穿过乌卡亚利省、瓦努科省、帕斯科省、圣马丁省、亚马孙省、卡哈马卡省, 最后进入皮乌拉省的巴约瓦尔港 (图2) 。显然, 第一条线路覆盖的腹地范围较小, 集中在秘鲁南部一小片地区, 第二条线路则从秘鲁中部一直延伸到西部沿海地区, 腹地范围较为广阔。秘鲁境内路线迟迟难以确定除经济和环保因素外, 还有地方政府和中央政府间的博弈。中央政府在铁路的作用和经济成本之间举棋不定, 如果单纯作为大豆运输工具, 则秘鲁的建设成本低;但其还想借此确立其面向太平洋的“天然门户”, 强化其地缘政治地位, 这就需要走“北线”穿越多个省份, 建设成本相应提高。
图2 两洋铁路秘鲁境内规划 下载原图
注:图中阴影部分代表生物多样性, 颜色越深表示多样性程度越高。资料来源:Global Economic Governance Intiative
(三) 玻利维亚段:积极争取
2015年李克强总理访拉期间公布的“两洋铁路”规划只穿过巴西和秘鲁, 绕过了玻利维亚。事实上, 如果采纳玻利维亚线路, 铁路项目的环境破坏程度将减轻, 且可以利用现有的铁路, 降低建设成本。
玻利维亚境内的路线分为3部分:东段、互连段和安第斯山脉段。全线由基哈罗港 (Puerto Quijarro) 起, 经过圣克鲁斯省、科恰班巴省、奥鲁罗省和拉巴斯省。东段在圣克鲁斯省内, 省会圣克鲁斯 (Santa Cruz) 是全国人口最多的城市, 同时也是主要的经济中心, 饮食、纺织、娱乐、银行、农业、旅游、汽车等行业比较发达。布洛布洛 (Bulo Bulo) 是互连段的首个重要城市, 经过图纳里镇 (Villa Tunari) 、科恰班巴 (Cochobomba) 、奥鲁罗 (Oruro) 等城市。安第斯山脉段经由帕塔卡马亚 (Patacamaya) 、比亚查 (Viacha) 、卡拉科托 (Calacoto) 后进入秘鲁。
三、“两洋铁路”建设面临的困难
自2015年5月中国和秘鲁签署启动“两洋铁路”可行性基础研究工作的谅解备忘录以来, 中国参与该铁路建设的报道间而有之, 却迟迟不见动工建设。基础性研究已经进行了两年多时间, 铁路的线路规划仍然悬而未决。这说明建设“两洋铁路”面临诸多困难, 包括政治、经济以及自然和社会等各个方面。无论是巴西还是秘鲁, 政局变动、经济不景气以及铁路建设沿线自然和人文环境压力都使铁路建设的前景堪忧。
(一) 政局变动与铁路建设
政局变动对铁路建设的影响主要集中在巴西。新总统特梅尔与前总统罗塞夫属于不同党派, 且新政府正处于风雨飘摇中, 当务之急是恢复政府的经济治理能力, 将财政赤字和通货膨胀控制住, 因此大规模投入建设“两洋铁路”很难取得议会支持。
“两洋铁路”是罗塞夫总统当政时期巴西劳工党重点推行的一项国家战略。2014年总统大选时, 执政联盟主要由劳工党 (PT) 和民主运动党 (PM-DB) 组成, 剩余还有社会秩序共和党 (PROS) 、民主工党 (PDT) 等7个政党。反对势力则主要包括社会民主党 (PSDB) 领导的8个政党组成的“改变巴西”联盟和由社会党 (PSB) 领导其余5个党组成的“联合巴西”两股势力。从2014年大选的最终结果来看, “两洋铁路”巴西境内沿线7个州, 虽然执政联盟控制了其中的6个, 但劳工党真正胜出的只有阿克里和米纳斯吉拉斯两个州。在2016年总统弹劾案中, 沿线7个州全部支持弹劾总统。罗塞夫被弹劾后, 新内阁部长大多来自于特梅尔所属的民主运动党, 反对党社会民主党的要员则掌控了外交部等重要部门, 劳工党全部退出了内阁。2016年底, 巴西市政选举结果显示, 一直积极支持“两洋铁路”建设的劳工党已经丧失了“两洋铁路”沿线所有州的控制权 (表1) 。经济能力不足再加上总统弹劾案之后的政治分歧, 现总统所属党派很难继续坚持劳工党的重点规划。
表1“两洋铁路”巴西沿线州政党控制情况 下载原表
注:两洋铁路涉及巴西7个州, 不包括南马托格罗索州, 表内按照规划中的线路由东向西依次排列。如果经过玻利维亚, 则取道南马托格罗索州资料来源:Congresso Nacional;UOL, Mapa da apura92o, http://www1.folha.uol.com.br/poder/eleicoes-2016/apuracao/mapas/2turno/estados/#/estado/acre/municipio/1200401/rio-branco
巴西、秘鲁、中国3国的代表还组成了一个两洋铁路建设阵线联盟 (A Frente Parlamentar Mista Brasil-Peru-China pela Constru92o da Ferrovia Biocenica) , 巴西方面有215名成员, 全部是巴西两院议员。其中, 参议院8人, 有5位来自两洋铁路经过的州, 其余3位来自路线不经过的巴伊亚州、圣埃斯皮里图州和塞阿拉州, 而沿线较为富裕的里约热内卢州和米纳斯吉拉斯州均无参议员参加;207名众议员中, 有98人来自直接受两洋铁路影响的州份, 占比不及总人数二分之一。 (3) 从这一联盟巴西方的组成人员看, 铁路沿线州的成员占比均未形成绝对优势, 这无疑将影响这些受益州在联盟中的话语权, 尤其是在经济困境期。
(二) 巨额成本与经济困境
首先, 巴西人固有的观点是铁路由国家建设, 因此庞大的项目投资是首要问题, 当前巴西经济困境使计划难以尽快成为现实。特梅尔在2016年9月的投资合作项目计划中明确提出包括高铁在内的一些“不切实际的项目”并不是当前巴西经济建设的重点[18]。分析“两洋铁路”经过巴西境内各州的经济实力和财政指标可以看出, 富裕州的政府债务水平较高, 落后州的经济实力有限, 政府出资建设铁路面临较大困难 (表2) 。其中, 经济实力在全国排前两位的里约热内卢州和米纳斯吉拉斯州的政府净债务占净收入的比重均超过100%, 债务负担沉重。铁路经过的巴西西部各州, 虽然债务负担较轻, 但经济实力十分有限, 阿克里州的经济总量更是在巴西垫底。同时, 朗多尼亚州和阿克里州工业产值占比甚至低于1%, 经济依靠农业的现状使其出资建设“两洋铁路”面临较大困难。
表2 巴西境内“两洋铁路”沿线州经济指标 下载原表
注:工业增加值增长率以2017年5月为基准, 累积12个月, 且只公布工业产值占比超过1%的州资料来源:巴西中央银行数据库, http://www.bcb.gov.br/ingles/economic/seriehist Estat FR.asp
其次, 秘鲁新政府表示, 由于两洋铁路耗资过大, 前景并不乐观, 希望可以取道玻利维亚降低成本。秘鲁总统库琴斯基表示了两方面的担忧:第一是其高昂的成本, 由于地形的原因, 两洋铁路要经过海拔高的地方, 也得穿过山底, 因此要挖无数个隧道, 造价高昂;第二是回程运输货物的问题, 所有运输系统都应该实现双程运输。他认为, 由于高成本和环境因素, 必须慎重研究该项目, 该铁路将运输大豆到派塔港或巴约瓦尔港, 并不在秘鲁境内销售, 且返程空跑。在他看来, 同样的情况下, 建设市郊铁路在当前更有优势[19]。因此, 他提出当前秘鲁基础设施建设的重点是铁路, 但是利马大区内的市郊铁路显然比“两洋铁路”更有利于推动经济发展, 所耗成本也较低。2016年10月13日, 在发展中国家可持续交通高层会议中, 秘鲁第一副总统兼交通与通信部长马丁·比斯卡拉 (Martín Vizcarra) 重申了“秘鲁-玻利维亚-巴西”的路线。他表示, 秘鲁方面的工程研究工作正在进行中, 玻利维亚亦是如此。在征得总统同意后, 双方将举行有关技术问题的会议, 以更加紧密和渐进的方式共同合作, 使得能在指定的期限内看到工作成果。他强调, 取道玻利维亚将降低秘鲁方面的建设成本, 还能帮助内陆国玻利维亚更容易进入太平洋的出口市场[20]。
(三) 自然和人文环境压力较大
首先, 自然环境保护方面压力巨大。巴西境内, 目前规划线路可能会经过额圣洛伦索等多个沼泽区、朗多尼亚州的新帕卡斯国家公园和库蒂亚山国家公园等自然保护区, 而且要经过帕雷西斯山以及多条河流。更重要的是, 不论如何设计, 铁路必然会经过被称为“世界之肺”的亚马孙热带常绿雨林区。其中, 多雨赤道区的年平均气温为25度左右, 降水分布均匀, 全年温热湿润。沿途经过的沼泽地和河漫滩将对铁路修建带来技术上的难题。此外, 马托格罗索州西南部有巴拉圭盆地以及马托格罗索沼泽地带, 那里的土地一年中的大部分时间被水淹没, 地质条件较差。20世纪70年代, 巴西军政府时期就曾规划了穿越亚马孙的高速公路, 但至今仍然没有完成, 区域内多样化的地形条件是最大的障碍。
进入秘鲁之后, 不论走哪条线路, 要到达太平洋沿岸, 都必须穿越平均高度为4300米的安第斯山区。其中, 在秘鲁境内的瓦斯卡兰山, 最高达6768米。铁路如果走北线, 从秘鲁的皮乌拉省进入太平洋, 历史上该省的首府皮乌拉市曾于1912年毁于地震中;如果走南线, 必须经过的库斯科省首府库斯科市在历史上也曾多次遭到地震的破坏, 南线以库斯科市为中心, 基本穿过了秘鲁南部的所有地震区。除了地震之外, 秘鲁境内沿线火山众多, 33座高度在4000米以上的火山中有31座位于安第斯山脉上, 铁路规划经过的阿雷基帕省就有科洛普那等四座超过6000米的火山。从巴西的阿克里州进入秘鲁后, 铁路还将穿越热带雨林区, 亚马孙河河水的巨大冲力以及河道松散的泥土结构使亚马孙地区的地貌不断发生着变化。因此, 秘鲁境内地质条件对铁路建设提出了更高的要求。
其次, 沿线人文环境需要保护。秘鲁是一个多民族国家, 印第安人占总人口的41%, 是拉丁美洲印第安人较多的国家。铁路经过的秘鲁境内, 库斯科省、马德雷德迪奥斯省和乌卡亚利省都有主要的印第安人聚居区。这些印第安人散居于森林内部, 由互相隔绝的几个家庭组成一个中心, 生活较为原始。虽然通过改善铁路沿线的基础设施建设能够成为保护当地环境的重要渠道, 但“两洋铁路”贯穿亚马逊热带雨林将对其造成破坏, 并影响当地数以百计部落土著居民的生活。秘鲁境内存在两种路线选择, 但是铁路必然将会将穿过茂密的森林、沼泽地、沙漠和山区, 还会影响到当地的社区和部落, 以及毒枭的控制区域, 不确定性较大。巴西的亚马孙州、帕拉州、阿克里州、朗多尼亚州等北部和中西部地区是重要的原著印第安居民区, 居住着全国主要的印第安人。此外, 还有一些尚未被确认的部落。例如, 2016年12月, 在巴西阿克里州亚马孙丛林深处发现了一个约300余人的Maita印第安人部落[21]。
根据RAISG组织2012年的最新数据, 在整个亚马孙地区, 巴西的原住民部落有406个, 170个少数民族, 另外有46个族群处于与世隔绝状态, 人口总数占巴西总人口的12.4%;秘鲁的原住民部落数量则有1522个, 包括60个少数民族, 14个族群与世隔绝, 人口占比达13%。 (4) 据估计, 规划中的铁路沿线有超过600个不同语言的原住民部落将受到影响。其中, 很多部落处在巴西和秘鲁交界的亚马孙丛林中的Isconahua自然保护区内, 约有15个部落还处于自发隔离 (voluntary isolation) 状态, 未被世人发现。但遗憾的是, 这一自然保护区已经受到来自非法伐木的威胁。此前, 包括贝罗蒙特大坝和巴西东北部的露天开采卡拉加斯矿区项目在内的多个建设项目就因缺少对环境保护的足够认识而对自然环境当地居民生活产生了非常严重的负面影响。铁路建设将使先前与世隔绝的原始部落受到冲击, 将会有大量的铁路建设工人移民进入原始部落, 对动植物种群造成影响, 砍伐树木以及烹宰牲畜将不可避免。
四、中国参与建设“两洋铁路”的突破口
目前, 全球经济前景仍不明朗, 拉美经济继续承压, “两洋铁路”短期内取得实质进展的难度较大。巴西方面, 国内混乱的政治形势和严峻的经济形势使铁路建设所将获得的政府财政支持极为有限, 高额的建设成本与未来收益的不确定性又使私人资本踌躇不前。此外, 利益相关州因经济、环保和原住民社区等问题在线路选择中存在分歧, 这无疑使“两洋铁路”的建设前景雪上加霜。秘鲁方面, 巨额建设成本是线路规划迟迟难以确定的原因, 而玻利维亚则期待秘鲁因经济困难将铁路取道玻利维亚, 从而实现其一直以来为获得出海口所做的努力。鉴于此, 中国在提出参与建设“两洋铁路”并开展可行性研究两年多之后, 结合双方市场需求和供给两个角度, 从以下几个方面进行突破:
(一) 铁路建设需要双边或多边的政策协调与对接
当前, 铁路线路选择尚未最终确定从源头上影响了建设前景。巴西段虽较为明朗, 但沿线各州对线路走向和财政出资存在争议。秘鲁方面虽表达了强烈的合作希望, 但无论是国内南北两线之争还是希望取道玻利维亚, 均显示出中央政府在线路规划上的无力。中国要想尽快推进该项目, 首先需要协调巴西、秘鲁和玻利维亚3国之间的利益关系。无论是中国分别与巴西、秘鲁进行双边协调还是向前推进多边对接, 解决巨额经济成本是最关键的环节。鉴于以往铁路和公路建设经验, 在涉及到巴西、秘鲁共同管理和担保铁路的修建和运行中关于产权、维护、运作、管理等方面的具体条件以及特许经营权方面存在的问题, 都需要双方协调和沟通。此外, 中国还需要为当地铁路建设人员和技术人员进行培训。
(二) 通过加强金融合作提高中国在“两洋铁路”建设中的参与度
融资瓶颈是实现互联互通的突出挑战, 资金支持是中拉产能合作的重要支撑。近年来, 中拉金融合作日益深入。截至2016年底, 中国向拉美地区共提供了至少1390亿美元的金融支持。其中, 中国的开发性金融机构通过中拉合作基金和中拉产能合作投资基金向拉美地区国家提供了450亿美元的信贷支持, 中国的开发性金融机构已成为拉美地区最大的公共债权人。这两项合作基金均以支持中拉产能合作为导向, 最主要的融资领域是铁路、水电站和采矿业等基础设施领域。中拉产能合作投资基金已于2015年12月完成了首单投放, 为中国三峡集团巴西伊利亚和朱比亚两电站30年特许运营权项目提供了6亿美元的项目出资。2017年5月30日, 中国—巴西产能合作基金 (200亿美元, 中方出资150亿美元) 正式启动, 将成为“两洋铁路”潜在的资金供给来源。此外, 中国于2014年倡议建立了亚洲基础设施投资银行, 巴西成为拉美地区首个初始成员国。2017年3月, 秘鲁成为拉美地区第二个加入亚投行的国家, 成为了金融资源的潜在分享者。中国以雄厚的资金实力和在铁路技术、基建产能方面的性价比优势, 通过开发性金融机构、亚投行、金砖银行、产能合作基金等融资平台, 可为“两洋铁路”提供有力的资金支持, 实现中国与该地区的互联互通。
(三) 中国企业应转变固有观念, 开拓新型合作模式
拉美国家的基础设施较差, 许多资源丰富国家的出口能力受到严重限制。中国具备资质的相关企业基本是国有企业或国有控股公司, 在投资观念上往往固化于希望得到国家或政府的担保。但对于拉美绝大多数国家而言, 国家主权进行债务担保通常需经过国会批准。这些国家国内政治利益集团的结构化使政府无法进行担保, 造成基础投资设施落后以及中国企业继续观望。因而, 由拉美国家政府出面协调、搭建企业合作平台、协商制定中拉合作发展战略是未来与拉美更好合作的根本保障, 也是未来加深中拉合作的重要举措。它有助于应对拉美国家政府普遍存在的治理能力较弱的现实。这一平台将基础设施建设、产品进出口及金融服务有机整合起来, 有助于将巨大的潜在合作落在实处。同时, 双方的合作模式也应该进行创新。长期以来, 中国与拉美国家的基础设施建设合作以中国企业的工程承包为主, (5) 中国企业往往带去自己的工人, 工程完成之后集体撤出。此种合作模式对于当地就业拉动效果不足, 还往往面临各种纠纷。鉴于此, 中国企业的参与方式可以在股权合作、并购和PPP等模式中进行突破, 优先考虑技术和管理输出。这样不仅可以为中国企业创造更多的工程承包机会, 而且有助于引导中国企业由“工程承包”短期行为向“项目投资和经营”的长期经营行为转变。
(四) 注重沿线自然和人文生态环境的保护
巴西境内的两洋铁路路段将从阿克里州通向秘鲁, 无论是秘鲁北线还是南线, 都要穿越亚马孙热带雨林地区、安第斯山区和印第安社区, 寻求不毁坏林地和土著聚居区的方式修建铁路是中国参与“两洋铁路”建设的一大课题。此前, 中国铝业、紫金矿业、五矿和江西铜业等中国企业在秘鲁的项目均因涉及环境破坏而遭到抗议甚至停产。中拉对话组织就曾指出, 李克强2015年访问拉美四国, 所有的项目和计划在环境保护方面较之前习近平主席访问拉美时几乎没有任何进步, 几乎没有涉及到明确的支持中国在拉美地区投资基础设施建设的环境和社会保护方面的具体内容和准则。因此, 在项目研究阶段, 对于环境和社会保护方面的研究和计划采取的措施, 应当及时对外公布, 并根据相应的环保标准制定管理措施, 由公民社会和土著社区参与规划, 将工程对环境和社会产生的不利影响降到最低。例如, 在保护铁路沿途的森林植被方面, 可以采取高海拔支柱结构方式, 这在中国山区的铁路建设中十分常见。向铁路沿线地区国家公布具体的环境保护计划实施措施将有利于与当地民众沟通。
结语
虽然困难重重, 巴西、秘鲁和玻利维亚都将中国参与建设“两洋铁路”看成是助其走出经济危机的有效渠道以及提升基础设施建设水平的有利契机。当前, 一些西方国家以民粹主义、保护主义等形式出现的逆全球化思潮使经济全球化被阴霾所笼罩。与此同时, 中国积极利用“一带一路”和国际产能合作, 扛起了全球化的大旗, 也得到了国际社会积极且广泛的相应。中国提出的中拉产能合作倡议, 在拉美地区提供国际公共产品, 是推动新型全球化在拉美地区最生动的体现和最实际的行动。正如习近平主席2016年在秘鲁国会演讲时指出, “推动发展战略对接, 让中拉命运共同体之船乘风远航。推进合作换挡加速, 让中拉命运共同体之船满载繁荣”, 中拉“命运共同体”将是中拉合作的基础和目标。
从长远看, 拉美“两洋铁路”建设对中拉命运共同体的构建意义重大, 我国应当结合当地的诉求和期望, 制定分阶段目标, “短期应关切、中期惠民生、长期共发展”。此举将便利中国与拉美地区的互联互通, 提高贸易和投资合作水平, 助力中拉贸易和投资两个十年目标 (6) 的实现。同时, 支持拉美国家工业化、现代化和提高基础设施建设水平还有利于强化拉美国家的经济韧性, 对稳定当前世界经济形势做出贡献。
参考文献
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[16]Assessoria do Vereador.Vereador Machado requer recapeamento de vias públicas nos bairros[EB/OL].Correio de Corumbá. (2016-08-08) .http://www.correiodecorumba.com.br/?s=noticia&id=23968.
[17]Senado Federal.Raupp defende transporte de carga e passageiros pela ferrovia biocenica[EB/OL].Senadonotícias. (2017-09-15) .http://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2016/03/raupp-defende-transporte-de-carga-e-passageiros-pelaferrovia-bioceanica.
[18]Giovanni Sandes.Pacote de concess7es de Temer evita projetos megalomaníacos estilo‘trem-bala’[EB/OL].UOL. (2016-09-14) .http://jc.ne10.uol.com.br/blogs/pingafogo/2016/09/14/pacote-de-concessoes-de-temer-nao-inclui-megalomania-estilotrem-bala/.
[19]Perúa China:Tren de cercanías, sí;Interoceánico, en duda[EB/OL].Grupo El Comercio. (2016-09-14) .http://elcomercio.pe/economia/negocios/peru-china-tren-cercanias-interoceanico-duda-258694.
[20]Perúapoya proyecto de tren bioceánico que atraviese Bolivia[EB/OL].Grupo El Comercio. (2016-10-13) .http://elcomercio.pe/economia/negocios/peruapoya-proyecto-tren-bioceanico-atraviese-bolivia-2 7 0 1 3 9.
注释
1 数据来源:Global Competitiveness Index.
2 数据来源:商务部数据中心, http://data.mofcom.gov.cn/。
3 该组织的所有成员名单详见http://www.camara.leg.br/internet/deputado/frente Detalhe.asp?id=53620
4 参见http://www.raisg.socioambiental.org/
5 根据中国国家统计局的统计数据和中国商务部公布的数据, 2000~2016年中国企业在拉美地区承包工程完成营业额由1.7亿美元增至160.3亿美元。中国企业已在30个拉美国家开展工程承包业务。
6 2015年1月, 中国宣布了《中国与拉美和加勒比国家合作规划 (2015-2019) 》, 力争10年内双方贸易额达到5000亿美元, 双方投资存量达到至少2500亿美元。