摘 要：
事实证明, 23年来“北美自由贸易协定” (NAFTA) 运行的总体经济效应显著。它不但构建了一个以“法制原则”为核心内容的“区域性公共产品”, 而且对成员国尤其是墨西哥的经济制度建设和外向型经济发展做出了积极贡献。而NAFTA重谈, 不仅在于它的先天不足, 还在于后天形势发展所需;不仅涉及经济问题, 还与政治问题相连。但“NAFTA 1.0”版升级至“NAFTA 2.0”版的谈判进程较为复杂, 结果具有不确定性。观察NAFTA重谈之意义, 一方面在于事件本身具有的重要性;另一方面, 可为当前和未来我国升级或谈判下一代自由贸易协定带来启示。
关键词：
Political and Economic Analysis on NAFTA's Renegotiation
Abstract：
It was proved that the overall economic effect of the NAFTA was significant in the past 23 years. Moreover, it established a regional public goods ( RPGs) with “rule of law”as the core in the region and has made a positive contribution to the economic system construction and export-oriented economic development for member countries. The proposed NAFTA's renegotiation results from not only its inherent deficiencies, but from the urgent demand of today's development. It involves not only economic issues, but political issues as well. It's not sure if “NAFTA 1. 0” version could be upgraded to “NAFTA2. 0” version in the end. It is estimated that the complicated process of renegotiation might lead to quite uncertain results. Focusing on NAFTA's renegotiation is also meaningful for China's current and future negotiations on upgrading or negotiating the next generation FTAs.
Keyword：
North America; Free Trade Agreement; renegotiation; enlightenment;
作为一个划时代的事件, NAFTA的成立令人关注。1994年1月1日, 美国、加拿大和墨西哥3国组成的NAFTA正式实施, 它标志着世界第一个真正意义上“南北型”区域经济一体化组织的诞生, 以及当时全球最大自由贸易区的建立。[1]实际上, 25年前, “北美”通常被认为仅包括美国和加拿大两国, 而似乎并不涵盖墨西哥, 正是随着20世纪90年代初期墨西哥寻求加入与美国和加拿大的自由贸易协定, “北美三国”才作为一个概念正式浮出水面。
NAFTA注定要成为一个热点和焦点议题是因为:一方面, 它不仅在疑虑中启动谈判, 在妥协中达成协议, 而且在争议声中实施运行;另一方面, 它往往与成员国尤其是美国政党轮替等政治形势相互交织。尽管对NAFTA重新谈判的呼声从未停止过, 但在特朗普之前, 它从未真正被美国及其他成员国的政府纳入议事日程。今天, 在全球和北美地区政治经济形势深刻变化的背景下, NAFTA的重谈开启, 无疑再次引起了各方的高度关注。
分析NAFTA重谈问题, 有必要回顾它签署前的诞生历程, 评价其实施后的成效, 探讨重谈开启后的可能结果及其影响。而围绕这一事件的发生、发展获得启示, 做出思考, 则具有重要的价值。
一、北美自由贸易协定命运多舛
NAFTA从诞生到运行至今可谓命运多舛。不仅在谈判启动前墨西哥和加拿大对与美国签署自由贸易协定心存疑虑, 在谈判即将结束时节外生枝, 而且协定实施后各方争议也持续不断。虽然, 墨西哥和加拿大方面也时常爆出不满的声音, 但最为集中的反应却一直是来自美方———不仅每逢大选NAFTA必成热点议题, 而且自克林顿以来的几乎历届总统, 或在竞选期间、或在上任以后, 都表示过要重谈, 甚至威胁要退出协定。
(一) NAFTA在相关方充满疑虑中启动谈判
当初, 加拿大和墨西哥在决定是否与美国签署自由贸易协定 (FTA) 之前, 都曾经因各自与美国的一段历史纠葛而犹豫不决。
对加拿大而言, 美国曾试图在1812年吞并加拿大的历史使其存有顾虑。1911年, 加拿大时任总理由于与美国缔结了一项FTA而在大选中败北;1948年, 由于担心历史重演, 加拿大时任总理威廉 (里昂) 麦克尼金最终拒绝批准与美国的FTA。而对于墨西哥, 因历史上发生的美国对其领土的吞并和入侵等事件, 使墨方认为避免“非墨西哥化”最好的外交政策, 是与华盛顿保持距离, 因此美国提出的削减贸易和投资壁垒的任何建议, 也总是遭到墨方的断然拒绝。
然而, 20世纪80年代后, 随着全球经济形势的变化, 加拿大和美国于1988年签署了“美国———加拿大自由贸易协定” (CUSFTA) 。而墨西哥经历了1982年的债务危机, 开始了以出口导向为主要内容的经济改革。期间, 墨西哥意识到, 经济成功在很大程度上取决于能否吸收到足够的私人投资, 在过去5年里, 墨西哥较易受到美国随意性保护主义的困扰, 但加拿大则因与美国缔结了双边FTA而有效地规避了此类问题。事实上, 当初墨西哥走近美国也是必然选择:一方面, 在当时欧洲保护主义盛行、亚太地区竞争十分激烈的情况下, 墨西哥在开拓国际市场方面没有太多的余地, 加强与美国的经济贸易关系和经济一体化便成为了唯一选择[2];另一方面, 也由于在全球化中, 作为超级大国的美国具有巨大影响力、传播能力, 以及由此对墨西哥经济形成了巨大影响力[3]。
(二) NAFTA在妥协中诞生在质疑中实施
NAFTA谈判始于美国布什 (George H.W.Bush) 政府时期, 但1992年美国大选后, 出现政党轮替, 克林顿上台执政。此后, 由于国会受到国内劳工和环保组织施加的巨大压力, NAFTA谈判节外生枝, 难度加码。美国环保和劳工组织声称, NAFTA将导致美国失业率大幅上升, 产业空心化并降低第三世界的劳工和环境标准, 故迫使美国在向墨西哥转移就业机会和降低墨西哥环境标准之间做选择。为了平息事态, 克林顿政府随之与墨西哥和加拿大增加了劳工 (The North American Agreement on Labor Cooperation, NAALC) 和环境 (North American A-greement on Environmental Cooperation, NAAEC) 两个附加协定的谈判, 规定成员需在各自国内加强现有法律的执行力度等。在上述两个附加协议谈判达成后, NAFTA才最终获得了美国国会批准。[4]
当美国进入奥巴马执政时期, NAFTA再次面临重谈的境地。2008年和2009年, 奥巴马在竞选时以及当选后, 提出重新谈判NAFTA的竞选承诺, 重新将NAFTA议题推向了舆论的风口浪尖。他认为, “NAFTA在当初签署时存在明显的缺陷, 需要对此进行修改并加以完善, 并强调协议条款中应当具有可执行的劳工和环境标准, 还应终止企业具有起诉政府的权力”。分析认为, NAFTA对美国的影响主要是就业和贸易赤字问题。不过在其当选后, 他并未兑现承诺重新谈判, NAFTA于是暂时躲过一劫。
与此同时, 加拿大和墨西哥关于重新谈判该协定的呼声一直没断。争议包括:反对NAFTA第11章中有关投资者的条款赋予投资者的特殊权力;要求修改涉及农业条款中对玉米和豆类作物的规定等。2003年, 墨西哥时任总统福克斯曾要求开放该条款, 但遭到了美政府的拒绝。[5]
(三) NAFTA重谈进程终于如期正式启动
由前述可知, 尽管美国几任总统均曾提议重谈协定, 但基本上都停留于口头之说。NAFTA重谈被喊了很多次后, 这次“狼”真的来了。特朗普上台后, 几乎兑现了所有竞选承诺:先是退出了TPP, 之后退出了气候变化《巴黎协定》。此次, 特朗普力推NAFTA重谈可谓又一例证。以“美国第一”的口号, 特朗普赢得了广大蓝领工人的选票。他将NAFTA称为“最糟糕的自贸协定”, 声称赢得大选将重新谈判甚至威胁将退出该协定。他认为, NAFTA导致美国与另两方成员国尤其是墨西哥的巨额贸易逆差, 加剧了美国投资外流产生的本国产业空心化, 减少了工人就业机会。特朗普决心通过“严格和公平的贸易协定”重振美国经济, 并创造数百万制造业的就业机会。他曾一度把退出协定作为其任内头等大事。
自2016年竞选以来, 反全球化和贸易保护主义成为特朗普的标签, 而退出“跨太平洋伙伴关系协定” (TPP) 和重谈NAFTA又是其最主要的两个竞选承诺。随着2017年1月23日特朗普的一只“靴子”———宣布退出TPP落地后, 其另一只“靴子”———拟议启动NAFTA重谈也尘埃落定。2017年5月18日, 美国新任首席贸易谈判代表致信国会, 希望正式启动与墨西哥和加拿大两国重新谈判程序, 改善与两国的贸易关系, 支持本国就业机会和经济增长。6月, 他在国际贸易委员会举行了听证会等[6], 就谈判目标、原产地规则、投资、与竞争相关议题, 劳工、国有企业、数字贸易、中小企业、市场准入、海关和贸易便利化, 服务、卫生与植物卫生措施, 环境、政府采购、知识产权和贸易救济等征询意见。[7]2017年8月16日, 是一个具有历史意义的日子:在经过90天的咨询程序后, NAFTA重谈终于如期正式启动, 美加墨3国谈判代表在美国举行了首轮谈判。
二、北美自由贸易协定的功过是非
NAFTA重谈矛盾主要集中于美国和墨西哥两方, 这也是本文关注重点。协定的批评者以及特朗普政府将对墨贸易存在的赤字与美国就业机会减少挂钩。这是美方提出重新谈判的重要理由之一。那么, 事实是否如此?回答这些问题也就涉及了如何评价NAFTA的实施成效问题。
(一) NAFTA并非美国就业机会减少的症结所在
1. 从墨西哥进口增加导致美国工作岗位减少
目前, 美国是墨西哥最大的贸易伙伴, 而墨西哥为美国的第三大贸易伙伴。据统计, 2015年, 墨西哥对美国出口额和进口额分别占墨出口总额和进口总额的81%和47%, 分别比NAFTA成立前的1993年下降了2个和24个百分点。而与1993年相比, 2015年美国对墨西哥的出口额和进口额分别增长了7个和6个百分点[8] (见表1) 。可见, NAFTA成立后, 墨西哥对美贸易的确存在失衡问题, 美方处于逆差状况。那么, NAFTA是否因此造成了美国工作岗位的减少呢?
表1 1993年和2015年NAFTA区内货物贸易:成员出口、进口和进出口额占比及伙伴排名 下载原表
据美国彼得森国际经济研究所 (Peterson Institute for International Economics, PIIE) 一项研究, 无论是否有贸易活动, 在美国, 每年因工厂关闭和裁员而产生的400万失业者中, 只有极小部分可归咎于美国的总进口或来自墨西哥的进口。其中, 仅有5% (约20万个就业岗位的减少) 与从墨西哥的进口贸易增加有关。统计显示, 近年来从墨西哥的进口增加, 导致美国每年损失约203000就业岗位。
2. 对墨出口增加为美国又增加了就业岗位
但是, 国际贸易作为“双向贸易”, 对于任何一国都意味着“有进有出”。因此, 在看到因从墨西哥进口减少了美国就业机会的同时, 还应看到因对墨出口所带来工作岗位的增加, 而两者之差才是“工作岗位的净减少” (“Net Job lost”) 。据统计, 2009-2013年期间, 对墨出口增加每年为美国创造了188000个就业岗位, 这几乎与从墨西哥进口损失的工作岗位数量相同, 两者几乎可以相互抵消。不仅如此, 新产生的就业岗位比损失的岗位的工资平均增加了7~15%。[9]
3. 历史数据显示贸易赤字与就业并非正相关关系
据1992-2013年期间的历史数据显示, 事实上美国的贸易赤字与失业率呈负相关关系 (见图1) , 这否定了NAFTA批评者将失业归咎于贸易赤字的说法。与此同时, 研究认为, 由于成员国间发挥了比较优势的作用, NAFTA成员间主要体现为中间产品的绝大多数双向贸易不仅提高了美国的竞争力, 也改善了美国在世界市场的出口状况。
图1 1992~2013年美国月度贸易赤字和失业率曲线 下载原图
资料来源:Gary Clyde Hufbauer, Cathleen Cimino, and Tyler Moran.NAFTA at 20:Misleading Charges and Positive Achievements参阅网页:https://piie.com/publications/policy-briefs/nafta-20-misleading-charges-and-positive-achievements.注释:左纵轴为月度贸易赤字额, 单位为十亿现价美元;右纵轴代表失业率, %。深色曲线表示失业率;浅色曲线表示贸易赤字。
(二) NAFTA总体上增加了成员的福利效应
现代的FTA内容可能包罗万象, 涉及货物贸易、投资、卫生和植物、技术壁垒以及知识产权等。站在不同角度, 从不同利益集团、不同行业等为出发点, 评价方式可谓五花八门。然而, 对一项FTA的评价, 既要考察它是否达到了协议成立之初衷, 更要从贸易协定本身带来的效应做出评估。通常, 实施成效的“事后评价” (ex-post evaluation) 计量方法以货物贸易领域关税降低 (或消除) 导致的经济效用来考察, 并且主要关注宏观层面的总体福利和收益变化情况。[10]
有研究对1993-2005年期间关税消减, 对NAFTA的贸易和福利效应进行了评价 (这是因为1993年为NAFTA成立之前, 而至2005年, NAF-TA三国之间几乎为零关税) 。结果显示, 区内贸易得到极大增长, 其中墨西哥增长了118%, 加拿大和美国分别增长了11%和41%。其中, 墨西哥出口部门的专业化显著, 墨西哥外向型出口部门由NAFTA成立前, 占出口额的1/15增长到2005年的1/3;从福利效应评价, 3国中墨西哥收益最大 (1.31%) , 美国次之 (0.08%) , 而加拿大福利则稍有损失 (-0.06%) , 所有成员国实际工资水平均实现增长。而若将福利效应 (welfare effects) 进一步分解为贸易条件 (terms of trade) 效应和贸易量 (volume of trade effects) 效应两个子项考察的话, 受益主要来自贸易量的增长。成员国之间的、来自贸易创造 (trade creation) 的福利, 大于来自非成员的贸易转移 (trade diversion) 的损失。[11]
此外, 国外众多对NAFTA运行20余年来的效应评价研究显示, NAFTA对美、加、墨3国的经济效应的积极面大于消极面。[12]
(三) NAFTA构建了重要的区域性公共产品
通常认为, “区域性公共产品” (Regional Public Goods, RPGs) 是区域合作协定的一个重要成果。而NAFTA就成功为3国构建了重要的RPGs———为集团内各成员国提供了非排他和非竞争性收益。具体包括:消除了贸易壁垒, 便利了跨境商品和服务的流动;促进了公平竞争;促进了区域内投资;保护了知识产权以及协定的运行、争端解决机制等制度性建设。而“法制原则” (“Rule of Law”) 是NFATA提供的最为重要的RPGs。
统计显示, 当25年前NAFTA谈判提上日程之时, 北美3国之间总计签署了451项协定。其中, 涉及互联互通、和平和安全、自然资源以及环境等4类协定的每一类, 均超过了100项。这为NAFTA最终达成奠定了一定的基础。而NAFTA建立后, 则进一步推动了3国之间相关协议的签署, 从而巩固了本地区及相关国家内部的“法制原则”建设 (见图2) 。
图2 1948~2008年期间北美三国间签署的各类协定数量 下载原图
资料来源:Antoni Estevadeordal and Louis W.Goodman, “21st Century Cooperation:Regional Public Goods, Global Governance, and Sustainable Development”参阅网页:www.oapen.org/download?type=document&docid=628290.注释:图中阴影自上而下分别表示和平与发展、环境、人类发展、治理、经济和一体化、互联互通类协定。
尽管, 在NAFTA谈判时美、加、墨3国均避免采用“超国家主义”———代价较高的地区主义形式, 从而未采取类似欧洲和“东南亚国家联盟” (ASEAN) 的模式, 这在一定程度上制约了地区对于合作和制度建设的需求。但从经济和法律层面来讲, NAFTA展示了地区主义的努力。通过NAF-TA, 3国在消除保护主义和民族主义的政策方面具有重要进展, 但各成员政府层面的努力依然不足。其实, 区域性公共产品并非解决各国内部根本性问题的“万灵药”, 各成员国内公共产品不足反而会降低区域性的公共产品实施效果。[13]
(四) NAFTA为其他FTA提供了重要蓝本
若把当前NAFTA称为“NAFTA 1.0”, 而拟重新谈判完成后为“NAFTA 2.0”的话, 那么两代NAFTA都被赋予了重要使命。其中, “NAFTA1.0”对当时美国在西半球和全球战略构想中具有重要意义:一方面, 美国意图通过“NAFTA1.0”击破整个地区的“怀疑主义”[14], 并将其作为实现美洲一体化———建立覆盖西半球的美洲自由贸易区 (FTAA) 谈判的蓝本, 但最终FTAA化为泡影;另一方面, 希望“NAFTA 1.0”在促进与邻国间贸易一体化的同时, 成为处理较难的贸易问题的“实验室”, 以推进但是全球多边贸易谈判进程。[15]事实上, 在“NAFTA 1.0”谈判过初中形成的劳工和环境标准不仅成为日后美国签署其他FTA的标准, 也成为世界的标准。此后, 在小布什 (George W.Bush) 等政府任期里, 美国与巴拿马、韩国、哥伦比亚和秘鲁等达成的FTA中, 劳工和环境条款都成为了重要内容, 并且在吸取了“NAFTA1.0”的经验后, 其执行要求更为严格。
表2 美国现有自由贸易协定统计 下载原表
此外, 于2015年10月完成的TPP谈判, 虽因特朗普宣布美方退出而出现变局, 但协定文本为未来全球新一代FTA建立了新标准。其中, 有关劳工和环境条款的框架也借鉴了“NAFTA1.0”的经验作法。[16]而就未来的“NAFTA 2.0”而言, 若能够谈成, 它可能为美国重谈其他已签署的所谓“不合理”FTA (如, 美韩双边FTA等) 积累经验并提供参考蓝本。美国现有FTA (包括已签署、退出和正在商谈的) 见表2。
三、北美自由贸易协定前途命运
由于历史的局限和现实的需要, 使得“NAF-TA 1.0”不足之处以及各方的不满日益凸显, 并构成了“NAFTA2.0”重谈的重要理由之一。其实, 在此次重谈尚未正式开启前, 其前景已引起各方关注。迄今, NAFTA重谈已经历了3轮谈判并取得了一定进展, 但尚有诸多困难和挑战。至于其前景, 除了谈判自身具有的复杂技术性、时间紧迫性等因素之外, 政治形势进一步相互交织的风险则可能增加了其结果的不确定性。
(一) NAFTA升级本身具有一定客观合理性
NAFTA第2202条款就协定修改做出规定:“成员可就本协议的任何修改或补充达成协议, 而协议一经达成, 并根据各方适用的法律程序予以批准后, 则修改或增加的内容应构成本协议的组成部分。”[17]若不考虑其他因素, 仅就NAFTA本身的适用性来讲, 确有与现实需求脱节之处, 毕竟“NAFTA 1.0”的谈判完成于25年前:一方面, 受制于当时的历史背景, 谈判达成是出于3方各种目的妥协结果, 难免遗留待商榷 (如, 争端解决机制) 和遗憾 (如, 原产地规则) 之处, 而重谈给各方提供了“纠错”的机会;另一方面, 受制于认识水平, 故目前的协定文本并未能涵盖日后发展起来的诸多新议题, 包括数字经济、服务业、知识产权、监管实践、海关程序、卫生与动植物检疫措施、劳工、环境、中小企业等。[18]而在协定的补充和升级这一点上, 美、加、墨3国具有共识, 但墨方的前提是要求尊严和平等的原则。
与此同时, 3国经济的相互依存度不对等、潜在影响程度不同、而利益诉求也存在差异。据统计, 加拿大和墨西哥对美出口分别占各自出口额的77%和81%, 相当于两国各自国内生产总值 (GDP) 的20%和26%。但美国对两个邻国的贸易依存度较低, 对NAFTA的出口仅占其出口的25%左右。在墨西哥和加拿大, 由于一些行业和地区经济活动高度集中于美国, 因此对美国贸易政策的任何变化都会相当敏感。美方希望通过重谈建立一个更有利于自己的原产地规则和争端解决机制, 增加产品中来自美国的成分, 提高协定的公平和效率。而墨西哥方面, 则希望将通讯、能源和商业等列入谈判领域。[19]
(二) NAFTA重新谈判存在诸多不确定性
围绕NAFTA重谈问题, 美墨双方一度针锋相对。特朗普曾威胁道, 若无法与谈判伙伴达成一个公平的协定将退出该协定。墨方则表示, 不可能就谈判做无原则的让步。NAFTA第2205条款就退出的机制做出了安排:“允许成员在提前6个月书面通知其他成员后退出协定, 而协议对其余成员依然有效”。[20]美方虽然多次威胁退出协定, 但最终还是选择了重新谈判, 希望“升级” (Modernization) 现有协定。
自2017年8月16日首轮谈判开启以来, NAF-TA完成的3轮谈判取得了一定进展。其中, 第一轮谈判于8月16日至21日在美国举行, 重点宣示了3国对升级协定的共识, 并承诺以快速、全面的谈判进程, 建立一个惠及所有民众的、具有21世纪标准的协定。3国的专家团队就多达20余个议题展开了谈判和讨论;[21]第二轮谈判于9月1日至5日在墨西哥举行。根据首轮达成的谈判程序, 20多个谈判工作组中有些已达成具体建议或进展, 为下轮谈判奠定了基础。[22]第三轮谈判于9月23日至27在加拿大举行。谈判3方在多数议题上达成了综合文本, 尤其是在电信、竞争政策、数字贸易、海关和贸易便利化等方面进展显著。更为重要的是, 有关中小企业讨论已实质性完成, 而竞争章节也取得了实质性进展, 预计将于下轮谈判前完成。[23]根据既定程序, 第四轮谈判于2017年10月11起在美国举行。
纵观前3轮谈论, 来自3国的600多位政府人员处理着成千上万页的技术性极强的文本, 且需达成的协议可谓工作量巨大。因此, 尽管取得了一些实质性进展, 但余留的谈判工作依然任重道远。
当前, 虽然NAFTA谈判正在有序推进, 但最终结果依然令人担忧。不过有分析认为, 美方不太可能在NAFTA重谈上走得太远。因为在美国政府任命多位自由贸易支持者出任高级官员后, 或许其政策会“多些务实, 少些教条” (More Pragmatic and Less Dogmatic) 。[24]与此同时, 对于墨西哥而言, 与美国经济形成的“依附”局面, 也难以让其轻言放弃NAFTA。尤其是经过23年的发展, NAFTA已使美、加、墨3方经济实现了深度融合。上述这些纽带有利于美、墨经贸关系“在轨运行”, 但重谈尚存种种可预见或不可预见的因素, 何况谈判结束越晚, 与两国即将到来的选举交织越深。因为, 2018年美国和墨西哥都将迎来重要的选举。其中, 墨西哥将于当年举行总统和议会选举, 而美国也将迎来中期选举。为此, NAFTA谈判能否在彼此政局有所变化之前的2018年年初完成谈判, 尚有不确定性。
(三) NAFTA重谈的不同结果可能带来的经济影响各异
尽管各方期望NAFTA能够达成最终谈判结果, 但有关机构预测, 若NAFTA谈判失败或者陷入僵局, 美国于2018年第一季度退出NAFTA后, 将出现如下3种可能的情形并对不同经济体的宏观经济有影响:
可能1:NAFTA失效。美国根据世界贸易组织 (WTO) 条款, 给予墨西哥和加拿大最惠国待遇 (MFN) 3.5%的关税。墨、加之间依然相互给予原NAFTA的关税待遇。
可能2:美国对墨、加两国都征收20%关税, 而后两者给予美国同样待遇的同时, 相互间给予MFN待遇下的3.5%关税 (征收20%关税为WTO所不允许) , 这意味美国将威胁退出WTO。
可能3:美国保护主义政策引发了全球贸易战。美国与墨西哥等国之间相互征收20%关税, 而美、加之间, 墨、加之间相互给予MFN待遇下的3.5%关税。
尽管出现第2和第3种情形的概率较小, 但上述3种情形下对3国宏观经济影响的预测显示[25]:美国若采取贸易保护政策, 2018年和2019年在3种可能情形下, 3国的GDP增速均将低于以2017年4月《全球展望》预测的基准值 (其中, 墨西哥经济将连续两年负增长) , 并且受损程度将随美国贸易保护政策程度的加码而加重。但之后的2020年和2021年, 影响甚微 (见表3) 。
表3 2018-2021年在NAFTA重谈三种可能结果下美加墨三国实际GDP增速预测 (%) 下载原表
四、北美自由贸易协定重谈启示
关注和分析NAFTA的前生今世、前途命运及可能影响的意义在于, 它是当前全球政治经济形势深度变化和调整中, 尤其是全球化与反全球化、自由贸易与贸易保护主义等力量激烈角逐背景下的焦点事件。NAFTA重谈及其结果不仅将影响美、加、墨3国的政治经济关系, 也将对其他地区的经济合作产生关联影响。为此, 也给我们带来思考和启示。
(一) 推进有利于经济全球化的重要战略
上述分析可见, 保护主义政策将损人不利己。作为经济全球化的支持者、拥护者和受益者, 维护全球多边贸易体系, 开放经济和自由贸易是中国作为全球第二大经济体的重要责任。面对复杂形势, 一方面中国要积极推动自身所在区域的经济合作, 促使区域全面经济伙伴关系 (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) 及亚太自由贸易区 (FTAAP) 等早日建成;另一方面, 要加强与包括拉美地区在内的世界其他区域的经贸合作, 共同建立和维护开放、自由、公平的全球贸易环境。
(二) 实施已有自由贸易协定的升级换代
当前, 中国正在升级与智利、秘鲁、新西兰等国已实施的双边FTA。2016年11月, 中秘宣布启动双边FTA升级联合研究。[26]据悉, 双方已就升级谈判的覆盖范围和指导原则达成一致, 确定未来升级的谈判将覆盖货物贸易、服务贸易、贸易相关规则、经济技术合作等领域。同年, 中国和智利FTA也启动了升级谈判。[27]此外, 中新正式启动了双边FTA升级谈判。根据《联合评估工作组关于中国———新西兰自由贸易协定升级的建议》, 升级谈判范围将涵盖服务贸易、竞争政策、电子商务、农业合作、环境、技术性贸易壁垒、海关程序合作和贸易便利化、原产地规则等众多领域, 此举将推动中新FTA升级成为更高水平的贸易协定。[28]
(三) 开展对新一代贸易协定标准的研究
从始于上世纪90年代的“NAFTA1.0”谈判, 到此次拟议启动的“NAFTA 2.0”谈判, 我们看到许多新议题、新标准都可能成为下一代双边和多边FTA谈判的重要内容和规则。因此, 结合NAFTA重新谈判过程衍生的问题 (包括对TPP的再认识等) , 总结我国已启动升级的双边FTA的实践经验, 可为未来中国启动其他新的FTA谈判做出充分准备。
结语
本文截稿之时, NAFTA即将进入第四轮谈判。但整个谈判能否如期于2018年年初结束仍有待观察。毕竟, 此次重谈并非对既有文本的修修补补, 而是全面地谈判和升级为一个新的协定。因此其难度和复杂性可想而知。其实, 协定重谈不仅是一个经济问题, 更是一个政治问题;不仅是3国之间的利益博弈, 也是3国各自国内力量的较量。那么, 这些错纵交织的因素无疑增加了谈判结果的不确定性。NAFTA重谈可谓一面镜子, 我们不仅从中看到了与时俱进地升级自由贸易协定之必要性, 也看到了贸易保护主义之弊端, 以及推进经济全球化、维护开放经济和自由贸易之重要性。
参考文献
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[26]商务部.中国与秘鲁宣布启动自贸协定升级联合研究[EB/OL].[2017-05-04].http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201611/33662_1.html.
[27]商务部.中国——智利自贸区升级谈判正式启动[EB/OL].[2017-05-04].http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201611/33677_1.html.
[28]商务部.中国与新西兰宣布启动自贸区升级谈判[EB/OL].[2017-05-04].http://fta.mofcom.gov.cn/article/zhengwugk/201611/33657_1.html.
注释
(1) (1) Robert A.Pastor and Jorge G.Castaneda.Limits to Friend:The United States and Mexico, New York:Alfred A.Knopf.1988:241. (转引自[美]罗伯特·A·帕斯特著:《走向北美共同体---新世界应从旧世界汲取的教训》, 商务部美洲大洋州司译, 中国商务出版社, 2004年版) 。
(2) (2) 这些萨利纳斯关于贸易的观点来自罗伯特·A·帕斯特从1979年到1994年对萨利纳斯的多次采访, 特别是1989年到1992年他关于NAFTA的看法逐渐形成时期。详见Robert A.Pastor and Jorge G.Castaneda.Limits to Friend:The United States and Mexico, New York:Alfred A.Knopf.1988, P 241. (转引自[美]罗伯特·A·帕斯特著:《走向北美共同体---新世界应从旧世界汲取的教训》, 商务部美洲大洋州司译, 中国商务出版社2004年版) 。
(3) (3) 迄今, 美国与澳大利亚、巴林、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、以色列、约旦、韩国、墨西哥、摩洛哥、尼加拉瓜、阿曼、巴拿马、秘鲁和新加坡等20余个国家签署的自贸贸易协定已经实施。目前, 已完成“跨太平洋伙伴关系协定”谈判 (已宣布退出) , 正在与欧盟就“跨大西洋贸易和投资伙伴协定” (TIIP) 谈判, 旨在达成高标准和议题广泛的区域协定。参见USTR.Free Trade Agreements.[2017-06-01].https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements.