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对拉美援助分析: 国际现状与中国模式
作者:岳云霞时间:2016-04-12 16:52:00来源:战略决策研究 2015年第6期

摘要: 在较好地完成联合国千年发展目标并达到较高人均收入水平的同时,拉美仍而临着发展能力弱和稳定性差两大突出问题,从而成为国际援助的“重点非核心”地区,长期接受西方传统援助方的有条件支持。近年来,随着中拉关系出现跨越式发展,中国上升为拉美重要的援助国之一。中国对拉援助,在指导原则、实施力度、操作模式和执行方式上不同于西方传统模式,与中国对亚非传统地区的援助也有所不同,构成了对现有模式的有益补充,也带来了中拉双赢。当前,中拉关系进入新的战略机遇期,中国对拉援助有必要在中短期内扩大规模,并进行进一步的“拉美化”的适应性调整,以巩固其在拉现实利益与潜在利益。

关键词: 中国对外援助 传统援助 拉美 模式 适应性调整

 

对外援助作为外交战略的重要组成,在深化双边友好合作关系、促进经贸关系、维护国家利益和安全以及提升软实力等方面,发挥了不可替代的作用。拉丁美洲和加勒比地区(以下简称“拉美”)一贯是国际援助的主要目的地之一,也是中国对外援助的重点地区之一。本文将以拉美为对象,分析其受援的原因和现状,研究中国式援助在拉美地区的适应性调整,并进而对中国进一步在拉美开展援助工作进行思考。

 

一、拉美的发展现状与矛盾

相对于其他发展中国家和地区,拉美面临着独特的发展问题。独立以来,该地区曾长期受困于“有增长无发展”的“拉美之谜”中。通过本世纪初期较为高速的增长,拉美的整体情况有所好转,但其发展具有不稳定性,发展能力也需要进一步提升,整个地区还存在多层面、多领域的结构性矛盾,制约了地区的发展水平。

2003年以来的新一轮经济增长中,拉美注重经济与社会政策协调,在增长的同时,取得了长足的进步。一方面,拉美地区整体“脱贫”。根据世界银行的分类标准,当前地区33国中,仅有海地为低收入国家,有9国为高收入国家,23国为中等收入国家(其中16国为上中等收入国家),人均收入指标高于其他发展中地区。同时,拉美地区的减贫工作取得了显著绩效,据美洲开发银行统计,2003年以来,拉美中产阶级的数量增加了60.3%,贫困人口减少了34% 2011年,世界银行首次宣布,拉美中产阶级的数量已超过贫困人口,约占总人口数量的30%

另一方面,拉美地区的落后局而也有所改善。联合国千年发展目标(MDGs)完成进程的地区对比情况显示,在17项具体目标中,拉美“已经实现或预期将在2015年实现”的目标10项,完成情况仅次于东亚,优于其他多数发展中地区;该地区“如保持现有趋势,进展不足以实现”的目标6项,发展挑战的强度弱于多数发展中地区(1)

然而,在综合指标改善的同时,拉美未能从根本上改变其而对外部冲击的脆弱性。首先,拉美国家的债务问题还有激化的潜在风险。国际货币基金与世界银行确定的39个重债穷国中,就包括玻利维亚、圭亚那、洪都拉斯、海地和尼加拉瓜5个拉美国家。中美洲和加勒比多国的负债率超出了国际警戒水平,抗外部风险能力相对较弱。其次,拉美地区有16个小岛屿国家,还有玻利维亚和巴拉圭两大内陆国家,这些国家的收入差距大,还受到诸多不利条件的限制,如自然资源有限、生态系统脆弱、自然灾害易发以及贸易受限等,无法确保发展的可持续性。再次,拉美在政治、经济和社会问题上还表现出较为明显结构性缺陷,综合治理能力有待提升。在政治方面,拉美民主制度仍具有脆弱性,机制与法规体系建设尚待加强;在经济方面,地区经济内生动力不足,严重依赖外部环境,易受外部冲击扰动;在社会方面,收入分配不公、贫困化、社会排斥与边缘化仍是地区面临的挑战,社会治安有恶化趋势,潜在社会风险加剧。

可以看到,拉美发展稳定性尚弱,发展能力上存在短板因素,地区中短期内无法摆脱“不发达”的状况,对国际援助仍有结构性需求,尤其是在能力建设方而,有着强烈诉求。

二、传统援助方对拉美的援助

美欧等传统援助方与拉美地区之间存在历史渊源和现实利益联系,援助是其重要的合作工具之一。目前,以发展援助委员会(DAC)为代表的传统援助方仍是对拉援助的主体。2013年,拉美获得共计102.2亿美元的官方发展援助(ODA),其中,来自DAC成员国的双边援助额达63.5亿美元(62.1%),从国际组织获得的多边援助额为38.2亿美元(37.3%) ,从其他来源获得的援助额为0.5亿美元(0.5% ) 。针对拉美的需求,国际援助的目标从促进经济增长转向促进社会发展,援助的规模、领域和方式等也根据供需双方的条件进行了适应性调整。

(一) 拉美长期处于国际官方发展援助关注的“中间”地带

在长期的官方发展援助中,中低收入及贫困国家是接受发展援助的主体。由于经济发展水平相对较高,拉美地区整体在全球官方发展援助中处于“重点非核心”地区。如图1所示,从20世纪60年代以来,亚洲和非洲一贯是国际援助的重心所在,而对拉美的援助规模始终处于中间水平。

新世纪以来,对拉援助在国际援助总额中的平均比重不足10%2013年,拉美接受的国际官方发展援助总额102.2亿美元,在全球总额中占比6.8%,远低于对亚洲(443.3亿美元,29.5%)和非洲(557.9亿美元,37.1%)地区的援助,但高于对欧洲(73.6亿美元,4.9%)和大洋洲(21.5亿美元,1.5%)发展中国家和地区的援助水平。

(二) 拉美地区的援助来源相对集中

在双边援助方而,美国、法国、德国、西班牙、加拿大、挪威、英国、荷兰、瑞士、瑞典依次为拉美地区十大援助国。其中,美国在2011-2013年的平均援助金额为20.7亿美元。前五大援助国援助金额占到DAC援助总额的71.5%(2)。可以看到,拉美主要援助国可分为两类。其中,美国、德国和英国属于对外援助大国,对外提供ODA的规模较大,是世界三大援助国;而其他国家则与拉美地区有着比较密切的经贸联系,向拉美地区提供的援助占本国ODA总额的比例基本上高于世界平均水平(英国除外)

在多边援助方面,对拉美地区提供官方发展援助的国际机构主要为美

洲开发银行、欧盟、联合国、世界银行和国际货币基金组织的下属机构,其中,前两者是主要的多边援助方,占到全部多边援助的74%,特别是在2000年以后这两家机构的援助金额出现明显增加。

(三) 拉美地区受援对象分布相对集中

拉美地区的受援国呈集中态势。近三年来,地区前十大受援国依次为海地、巴西、哥伦比亚、玻利维亚、墨西哥、洪都拉斯、尼加拉瓜、秘鲁、危地马拉和萨尔瓦多。它们获得的援助资金占到地区总额的66 %(3)。从地理分布上来看,中美洲地区和安第斯地区一直是拉美地区的重点受援区,在十大受援国中8个国家属于这两个区域。进一步比较拉美主要受援国的具体国情,可以发现,前十大受援国包括两类国家:第一类是人均收入水平低的国家,以海地、尼加拉瓜、洪都拉斯等国为代表,这些国家人均收入水平低,发展压力大,因此对援助的需求也比较大,往往获得较多援助;第二类是地区大国,主要是巴西和墨西哥,其贫困人口占到了地区总量的50 %,减贫压力大,从而也成为援助重点。此外,政治因素也是援助国向受援国提供援助的重要影响因素,例如美国对哥伦比亚的援助,与其在哥伦比亚境内开展禁毒活动和增加地区影响力都有很大关系。

(四) 拉美地区受援主要集中于社会和经济部门

西方国家对拉援助主要涉及社会基础设施与服务部门、经济基础设施与服务部门、生产部门、跨部门、项目援助、债务相关援助、人道主义援助和其他援助八个部门。如图2所示,2013DAC成员国按照以上部门划分的援助领域中援助金额所占比例依次为48.9% ,18.22% ,14% ,10.6%, 0.9%, 0.1%, 4.6%,2.7%。从主要受援国的情况来看,除墨西哥(该国主要受援领域为能源部门)外,其他国家基本上与地区总体趋势一致。援助国将对拉美地区援助的重点放在社会和经济部门,其援助在关注民生的同时,还期望提高政府治理能力和公民社会的发展,以此来实现对发展中国家发展软环境的干预和影响,产生更好的发展援助效果。

(五) 无偿援助是拉美地区获得援助的主要方式

从援助资金方式来看,ODA主要包括无偿援助和优惠贷款。根据DAC的要求,优惠贷款中至少需要包括25%的赠与部分(利息的减免或期限宽延)。如图3所示,自上世纪70年代中期以来,拉美所获援助半数以上为无偿援助。80年代中期之后,无偿援助在拉美地区受援总额中的份额超出了全球水平(个别年份例外)。特别是近20年来,无偿援助在拉美援助总额中的比重均超过80%

三、中国对拉援助模式的特殊性

建国60多年来,中国共向166个国家和国际组织提供了人民币近4000亿元的援助。其中,对拉美的官方援助始于20世纪60年代,截至2012年,累计金额已超过400亿元人民币,占到了同期中国对外援助总额的11.8%。在传统援助式弱的背景下,中国日益上升为支持拉美发展的重要新兴力量,成为多个国家的主要援助国之一,为地区发展提供了支撑。与西方传统援助国相比,中国对拉美的援助始终坚持对外援助的整体政策,并且结合拉美地区的政治、经济和社会发展需要,进行了适应性调整,形成了具有地区特征的援助模式,不仅与传统援助模式存在一定差异,也不同于中国对非洲和亚洲等地区的援助。

(一) 在指导原则上,对拉援助立足南南合作

作为新兴援助国,中国对拉援助与西方传统援助具有一定共性,都旨在通过援助带动拉美国家的发展。但是,中国与西方援助国有着不同的援助定位和指导思想。传统援助国将对拉援助定位为“援助国一受援国”关系,援助方一方面开展有针对性的发展援助行动,以减贫作为重点,最大限度地缩小国际发展差异;另一方而则通过有条件的援助向受援国施压,要求其改进政府的治理能力,并加大对受援国第三社会力量的支持。中国将对拉援助定位为“穷帮穷”关系,在“南南合作”的传统框架下,坚持了中国式援助的基本政策,即:坚持帮助受援国提高自主发展能力;坚持不附带任何政治条件;坚持平等互利、共同发展;坚持量力而行、尽力而为;坚持与时俱进、改革创新。因此,中国对拉援助旨在带动双边合作,实现共同繁荣。

(二) 在实施力度上,对拉援助契合中国的外交战略

中国对拉美的援助符合中国外交战略的总体部署,当前援助力度已经超过了传统援助国,体现了该地区在外交部署中的地位。进入新世纪以来,拉美在中国外交版图中的重要性显著提升,200811月,中国政府发布《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》,明确指出,“中国政府从战略高度看待对拉关系,致力于同拉丁美洲和加勒比国家建立和发展平等互利、共同发展的全而合作伙伴关系。”与之相适应,中国对拉美的援助也有了明显提升,特别是全球金融危机以来,中国援助在一定程度上弥补了西方传统援助减少产生的缺口。根据《中国的对外援助((2014)》,2010年至2012年,中国共向121个国家提供了援助,其中拉美国家19个,占到了15.7%;中国对外援助总额893.4亿元人民币,其中,对拉援助额75亿元人民币,占8.4%,高于同期拉美在国际社会总援助中的比例(见图4}

(三) 在操作模式上,对拉援助体现中国式援助的突出特点

传统援助国形成了相对成熟而固定的援助模式与流程。在领域上,传统援助国关注社会基础设施的发展;在方式上,主张预算援助(即直接向受援国的财政预算注入援助资金)和多边援助(通过经合组织、世界银行和八国集团等多边机构);在主体上,有政府以及双边和多边非政府组织,还有相关咨询公司和发展机构作为支持系统;在管理机制上,传统援助国一般设立专门机构对发展援助事务进行管理。

中国对拉美的援助基于对外援助的基本模式,与传统模式有着较为明显的差异。在领域上,中国更加注重经济基础设施的发展,援助集中于基础设施、公共设施、生产性部门(农业、工业、能源开采业)等硬领域;在方式上,主要采取项目援助和双边援助;在主体上,中国政府在对拉援助的项目设立、实施、资金拨付和监管中,承担主要责任;在管理机制上,由商务部归口管理对外援助工作,驻外使()馆负责驻在国援助项目的一线协调和管理。

(四) 在项目执行上,对拉援助突出中国的人员参与

传统援助国一般直接以资金援助为主,侧重知识参与,而项目执行人员多以当地员工为主。如成套项目主要采取派数名高级管理型技术专家在实施现场;施工人员主要来自周边国家与当地员工(施工人员本地化)

中国对拉援助的项目在执行中侧重人员直接参与。如成套项目由中国企业技术人员负责实施,同时雇佣部分当地工人,以解决当地就业;技术合作项目,由中国技术专家对当地人员进行理论与实践培训,使其能够掌握某项专业技能;援助医疗队,则凭借自身医学专业技能,深入当地医院开展临床诊治。

(五) 在适应性上,对拉援助重视结合拉美本土特色

在对外援助中,中国结合受援国的国情进行了适应性调整,这使得对拉美的援助具有地区独特性,不仅符合中国在该地区的战略需求,而且满足了地区主要受援对象对中国的特定诉求。对比中国主要援助的亚非拉三大发展中地区,可以看到当前的对拉援助具有如下特性。

就援助的基础和出发点而言,拉美是21世纪以来中国外交关系取得明显突破的新阵地,援助的核心目标是推动中拉关系继续健康稳定全而发展,扩大中国在该地区的影响力。与之相比,亚洲是中国必争必保的周边地区,援助的目标在于拓展战略回旋空间,密切联系周边,以及不同程度地打造周边布局中的战略支点。而非洲则是中国的传统友好地区,援助目标是推动中非关系长期稳定发展、互利合作不断迈上新的台阶。

就援助方式而言,由于受援方的特定诉求,中国对拉美的援助主要以成套项目、一般物资、技术合作和人力资源开发合作为主,而其他方式使用频度不高。与之相比,中国对亚洲和非洲的援助方式相对多样化。特别是针对非洲集中多数重债穷国和不发达国家的现状,中国对非洲的援助中,债务减免是重要的内容,在贸易便利化和关税减免方而也有长期举措。

就资金方式而言,中国对拉美的援助中优惠贷款受到一定的限制。由于历史债务危机的影响,拉美国家的举债态度相对审慎,需要经过复杂的审批程序,而国际货币基金组织对拉美国家公共债务也设有上限监控机制,因此,相对于中国对其他地区的援助,对拉援助中,优惠贷款份额较低,部分国家的无息贷款使用也受到公共债务管理限制,无偿援助因而成为主要的方式。

就援助的利益均衡而言,拉美社会发展程度远高于亚洲和非洲,机构建设较为完备,接受国际化标准的历史较长,其受援利益牧关方的诉求更为清晰,且现有设备和管理标准等趋于美欧标准,因此中国对拉援助需要更好地协调国家利益、企业利益与所在国利益三者之间的关系。

 

四、中国对拉援助的突破与问题

在现有合作框架下,中国对拉援助的成绩与不足并存。一方面,中国援助以南南合作为指导,实现了双边共赢,丰富了现有国际援助实践;另一方面,中国在援助方面尚需积累经验及增强国际认知,当前模式须进一步完善,对拉美地区的适应性调整还须继续深化。

(一) 中国对拉援助赢得互利共赢

中国对拉美的援助以南南合作为基础,以互利互助为宗旨,形成了“援助+合作”的大援助模式,促进中拉双方的共同发展。

一方面,中国援助为拉美发展提供了更多资金和机会选择。首先,中国的加入给了拉美受援国更多选择机会,有益于其摆脱对传统援助国的依赖,增加了其在国际援助体系中的话语权。其次,除了单项提供援外物资外,中国还配合成套项目建设提供各种配套设备和物资,这满足了受援国的生产生活需要,而且促进了其装备能力的提高和产业的发展。再次,中国对拉援助中的人员参与能够产生良好的溢出效应,有利于知识、技术和经验的传播。

另一方面,援助对中国在拉美利益的实现提供了保障。援助在巩固和加深中拉双边关系中有效发挥了外交杠杆作用,使得中国在全球治理体系改革、台湾问题和人权问题等重大关切方面得到了拉美国家的理解和支持。同时,援助还与中国对拉美的贸易和投资有效地结合起来,助益中国企业实现在拉美的经济利益,从而成为推动双方经贸合作不断扩大、实现双方共同发展的重要工具。

(二) 中国对拉援助丰富了官方发展援助的国际实践

作为新兴援助国,中国对拉援助有别于西方传统模式,在一定程度上与后者形成有益互补。首先,中国援助集中于经济基础设施,能够改善受援国经济社会发展以及国际经济合作的外部环境,促进其能力提升。其次,中国援助缩减了传统援助国庞大的机构行政性开支,实现了“花小钱,办大事”的良好效果。再次,中国援助采取双边模式和项目模式,有益于确保援助的针对性和高效性。由此,中外援助的有机结合能够更加有效地发挥效果,促进多方共赢。

(三) 中国对拉援助需要选择性汲取国际经验

美欧国家有着长期援助拉美的历史,积累了较为丰富的经验。而中拉关系长期进展缓慢,直至新世纪才步入快车道,中国在拉美的援助活动也相应地滞后于传统援助国,需要选择性地借鉴多方而的国际经验。

首先,在援助资金上,中国对拉援助以政府资金为主,往往无法满足受援国的发展需要。国际实践表明,投资才是弥补受援国资金缺口的主要手段,而中国政府开发援助资金与海外投资尚需形成有效分工,密切彼此合作。

其次,在援助对象上,中国多以对方政府为合作伙伴,且多集中于中心城市,援助覆盖而相对有限。而传统援助国除了选择政府外,还会将非政府组织作为援助对象。例如日本援助安巴的“基层人群保障项目”,欧盟的援助资金有一部分专门用于技术合作便利化,对一些民间社会组织进行技术培训,以支持非政府组织的发展。同时,传统援助国针对拉美极端贫困人口主要分布于农村和欠发达地区的现状,将援助范围从城市向基层和偏远地区扩张,如联合国粮食计划署在玻利维亚执行援助工作时,除了与中央政府直接对接外,还与省、市,甚至乡镇政府对接,深入基层。

再次,在援助的支持体系上,中国驻外使领馆经济商务机构负责援外项目实施的境外监督管理,但是受其规模和工作范围限制,中国对拉援助的事前调研和事后评估体系尚不健全,而传统援助国有着完备的事前信息收集和发布系统,以及跟踪评估体系,能够全而细致地监评援助效果,统筹资源分配,并迅速对国际形势作出反应。

此外,在实施效率上,由于文化因素加之拉美部分国家党际竞争激烈,中国对拉援助项目存在履行效率低且易于反复的问题,部分援助项目长期无法落实或执行期一再拖延。而对于拉美援助项目“执行难”的实际问题,传统援助国和国际组织均加大对拉援助项目推进工作的指导力度,保证援助规划实施。

最后,在援助的可持续性上,除矿产资源和能源外,中国对援助项目重建设、轻经营,使得部分项目的后续资金和管理不到位,削弱了项目功能。而传统援助国则注重项目的长期运营和可持续发展,甚至还要求进行配套立法。

(四) 中国对拉援助必须进一步“拉美化”

相对于中国有着长期援助历史的亚洲和非洲,拉美参与国际合作更早,经验相对更加丰富,在援助选择方而有着更强的自主性。同时,由于其独特的政治文化生态,拉美有着较为特殊的地区特色,其合作模式与中国式援助在局部领域存在一定冲突。

在资金方式上,中国式援助注重优惠贷款的使用,但这种方式面临着多项制约。其一,中国要求受援国为优惠贷款提供主权担保,国内外贷款审批流程都略显冗长。其二,拉美国家有着较强的国际融资能力,能够得到较为优惠的贷款条件,如世界银行等机构提供的贷款,利率大概只有1% (3年期)左右,低于同期中国优惠贷款的利率。其三,中国提供的优惠贷款以人民币计价,使得拉美国家面临额外的汇率风险(人民币升值风险)。上述因素制约了拉美国家的用贷积极性,影响了中国对拉援助资金的具体落实。

    在实施方式上,中国在拉美援助成套项目的大部分资金与中国承包商绑定,主要雇佣中国劳工,且惯于使用“交钥匙”模式。这种模式不同于与DAC通常主张的公开国际竞争性招标做法,对扩大受援国就业和价值的直接效果不突出,有时会引发国际社会批评。

 

五、中国对拉援助的发展方向

经过60多年累积至跨越式的发展,中拉关系日益紧密,拉美在中国能源资源多元化战略以及作为商品、资本输出市场的地位不断提升,中国在重大国际问题和涉台、涉藏等敏感国内问题上也需要获得拉美国家的有力支持。20151月,中国一拉共体论坛首届部长级会议召开,这意味着中拉关系发展出现新格局、新平台和新框架,中国对拉援助的战略目标需要适应这种战略布局的调整,适应拉美的发展需要,促进更加平等均衡的共同发展。在中拉关系全而推进的战略机遇期,援助要有益于促进全而战略伙伴关系的发展,还要有利于巩固中国在拉美日益扩大的政治和经济利益,更要对中拉整体合作的顺利推进提供必要的支撑。针对这一特定需求,有必要在中短期内扩大对拉援助的规模,调整对拉援助的模式与方法,以巩固中国在拉美的现实利益与潜在利益。

中国对拉美的援助应基于双方的共同利益,在保持中国式援助传统的同时,适应性地进行“拉美化”的调整,以保证援助的效率和效力。首先,应适当扩大无偿援助比例,优化配比援助资金。针对优惠贷款在拉美较难推行的地区特色,应逐步提高无偿援助比重,还应通过合理搭配两优资金、开发性金融资本、社会资本等资金,扩大援助项目的范围,提高资金整体使用效果,促进中拉金融合作深化发展。此外,由于部分拉美国家担心人民币升值导致偿债负担加重,中国对拉援助可以适度扩大优惠买方信贷(以美元结算)的范围和规模,促进资金的整合和效用最大化。同时,还可以通过尝试推行人民币结算业务等措施,锁定拉美受援成本,并以援助策应人民币走出去。

其次,应保持传统援助,推进援助动态创新。在援助的方向上,中国应适度控制传统的“硬援助”,增加建设项目的技术和智力援助比重。特别是对上中等收入国家,援助模式要软硬结合,特别注重加大人文交流、培训、设计、规划、勘探、咨询和技术标准等“软援助”投入,以此来提高援助技术含量,增强发展援助项目的可持续性,促进受援国的能力建设,提升中国的影响。此外,在援助时,要充分尊重受援国,照顾其感受和意愿。对配套能力不强,但坚持自力更生的国家,应适度灵活调整援助模式,提供“交钥匙+技术合作”等多元援助。

再次,应调整援助目标,实现利益平衡。对拉援助是南南合作的重要内容,双方的互利共赢有助提升援助的效率。为此,要在“以我为主”的基础上,对援助目标进行适应性调整,切实发挥援助在外交中的战略性作用。一方面,中国要通过对外援助促进“走出去”等战略的实施,另一方面,则要在条件许可时,把对外援助的部分商品和服务让利给国际社会,特别是受援国,从而实现中国、受援国和国际社会的多方受益。考虑到拉美的实际需求,中国援助还要不断扩大覆盖而,在地域上不仅要在中心城市实施项目,还要覆盖到落后地区;在方向上既要满足受援国政府能力建设的需求,还要积极回应其民生和发展关切;在受益人群上,既要重视做政府高层工作,也要让中方援助惠及弱势群体。

此外,应把握时机,提升援助效率。针对拉美政府议事程序缓慢、政党林立的特色,对拉美的援助要体现应时性和应势性,把握四类关键节点。第一类是大选节点,应进行相应的布置,规避政府换届前后审批新的援助项目,以避免不必要的延时和程序反复。第二类是高访期间,援助应配合相关项目的落实。第三类是关键事件节点。在拉美国家主办重大国际活动期间,或者任职相关重要机构期间,中国应在援助上进行一定的倾斜。第四类是重大自然灾害或人文灾害出现时,应尽快落实紧急人道主义援助。

第五,应汲取西方传统援助有益经验,完善中国式援助。在援助规划上,中国应建立与受援国之间的双边和多边沟通机制,协商制定国别援助策略。在援助宣传上,中国应借鉴西方经验,通过培训、工作和详细材料等多种手段,向拉美推荐中国援助政策和流程,提高援助效率和效果,并规避西方舆论的误导,及时化解摩擦,促使援助效应最大化。在援助实施上,对于成套项目援助,中国应将项目建设与后期保养以及管理统筹考虑和安排,并注重对受援国接管部门的运营培训,避免项目“烂尾”。在援助开展上,中国应保持双边援助,适度进行国际交流合作,通过引入国际社会的有效方法和渠道,扩大中国援助的影响。

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