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美国拉美政策的变化及其影响
作者:徐世澄时间:2017-09-25 16:17:00来源:《唯实》2017年08期

2017120日共和党人特朗普就任总统后,美国的外交政策发生了明显的变化,对世界政治、经济和安全格局产生了令人瞩目的影响,而传统意义上被认为是美国后院的拉丁美洲,特别是美国的邻国墨西哥首当其冲,受到不小的冲击。

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一、特朗普上台后美国对拉美政策的变化

特朗普上台后已采取了以下影响拉美的主要政策:

1.宣布退出跨太平洋伙伴关系协定

2017123日,特朗普总统签署行政命令,正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。对特朗普来说,退出已经名存实亡的TPP,是他有关重塑全球贸易格局和保护美国就业的承诺中最容易兑现的。特朗普在竞选中曾多次抨击TPP摧毁美国制造业,承诺当选后不再签署大型区域贸易协定,而是注重一对一的双边贸易协定的谈判。特朗普表示,退出TPP对于美国工人来说是件大好事。当天,白宫发言人斯派塞在例行新闻发布会上也表示,这一行政命令的签署标志着美国贸易政策进入了一个新的时期。拉美有三个国家是TPP的签字国,智利是TPP的发起国之一,此外还有墨西哥和秘鲁。美国退出TPP无疑将损害上述拉美三国的经济利益。在如今互利共赢已成为主流的时代,特朗普如坚持极端民族主义和贸易保护主义政策,不仅会给美拉关系再添变数,还可能落得损人而不利己、两败俱伤的局面。

2.要求重新谈判或废除北美自由贸易协定

北美自由贸易协定(NAFTA)1992812日由美国、墨西哥和加拿大三国签署,199411日生效,并同时宣告成立北美自由贸易区。1994年初成立时,NAFTA共拥有3.6亿人口,国民生产总值约6.45万亿美元,三国年贸易总额1.37亿美元,其经济实力和市场规模均超过欧盟,成为当时世界上最大的区域经济一体化组织。协定签署23年后,目前三国人口已增加到4.5亿,国民生产总值增加到约17.3万亿美元。

美国还曾设想建立美洲自由贸易区(FTAA)1994年克林顿总统在迈阿密召开的第一次美洲首脑会议上正式提出建立FTAA的计划,设想在2005年初在西半球建立一个世界上面积最大,GDP14万亿美元、拥有8亿人口的美洲自由贸易区,来抵消欧盟和日本等经济体对其传统后院的影响。然而,在2005年阿根廷马德拉普拉塔市举行的第三次美洲首脑会议上,与会的委内瑞拉、阿根廷、巴西及拉美其他一些左翼政党执政的国家拒绝接受美国提出的成立FTAA的提议,使美国这一计划落空。

但是,美国除与加、墨签有北美自由贸易协定外,还先后与智利(2003)、多米尼加共和国和中美洲五国(DR-CAFTA2004)、秘鲁(2005)、哥伦比亚(2006)和巴拿马(2006)等拉美11国签有双边或多边的自由贸易协定。

特朗普在竞选时及就任美国总统后,多次提出要重新谈判或废除北美自由贸易协定。他就任当天,白宫发表声明说:长久以来,美国人被迫接受一些经贸协定,这些协定将内部操纵者和华府精英的利益置于民众利益之上。正因如此,蓝领聚集的城镇工厂关门,把就业机会拱手让给海外,美国人只能眼看着出现贸易逆差和破败的工业基地。声明还说,美国将重新谈判NAFTA,称如果协定伙伴拒绝通过重新谈判给美国劳动者一个更公平的协定,总统将告知(他们)美国打算退出NAFTA的想法22日,特朗普称:我对NAFTA非常担忧,NAFTA是我们国家的灾难,对我们的就业、工人和企业是个灾难。我想改变它,也许将建立一个新的NAFTA特朗普在讲话中表示,现在的NAFTA非常不公平,新的贸易协定可以是一个改造过的NAFTA,也可以是一个全新的NAFTA,并不在乎形式,但应当是一个公平的协定。特朗普的这一主张,不仅对墨西哥产生影响,而且使其他与美国签有自由贸易协定的拉美国家感到忧虑,它们担心美国的贸易保护主义政策会影响到它们与美国这一主要经济贸易伙伴的合作和本国的经济和贸易的发展。

3.驱逐在美国的非法移民

据美国皮尤研究中心(Pew Research Center)20163月统计,在美国共有5520万拉美人或拉美裔移民,占美国总人口的17%,其中墨西哥移民约3500万,占拉美移民总数的63%;萨尔瓦多移民200多万,3.8%;古巴移民200万,占3.7%;多米尼加移民170万,占3%;危地马拉移民130万人,占2.3%。在美国的非法移民共约1120万人,占美国总人口的3.5%,其中墨西哥非法移民约580万,占非法移民总数的52%

特朗普在竞选期间承诺要把在美国的300万名有犯罪记录的非法移民(其中大部分是拉美裔人)驱逐出境。他上台后,于125日签署了行政命令,扩大将被遣返的移民群体。2月初,美国移民及海关执法局在美国多个城市首次采取大规模抓捕非法移民的行动。据报道,共逮捕了数百人,其中在洛杉矶逮捕了161人,在亚特兰大逮捕了200人。特朗普212日发推特说:镇压非法犯罪分子只是履行我的竞选诺言。美国驱逐非法移民的行动引起了有关拉美国家的忧虑,它们担心,大量移民回国会带来就业等一系列问题,同时也会减少侨汇的收入。

此外,特朗普还扬言要禁止在美国打工的拉美裔移民汇出侨汇。目前中美洲和加勒比地区一些国家的经济和民众生活严重依赖这些国家在美国侨民的汇款。据统计,2016年在美国的拉美侨民的侨汇比上一年增加了8%,达700亿美元,其中墨西哥侨汇最多,达269.62亿美元,中美洲三国(危地马拉、萨尔瓦多和洪都拉斯)156.27亿美元,多米尼加共和国53.64亿美元,哥伦比亚48.57亿美元。对中美洲和一些小国而言,侨汇收入是这些国家的主要外汇收入,占本国GDP15%左右。

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二、特朗普对墨西哥政策的变化

2016年竞选期间,墨西哥是特朗普唯一访问的拉美国家,20168月,作为共和党的总统候选人,特朗普曾应墨西哥总统培尼亚·涅托的邀请访问墨西哥。特朗普在访墨期间及访问回国后发表对墨西哥极不友好的言论,遭到墨西哥民众的齐声谴责,涅托总统和力促特朗普访墨的财政部部长比德加赖也受到国内舆论的严厉批评,涅托总统不得不解除比德加赖的财长职务。特朗普意外当选后,涅托重新启用比德加赖,任命他为外长,期待能借此向特朗普政府表达善意,维持与美国的良好关系。

特朗普就任总统后,墨西哥总统涅托于121日与特朗普通话,祝贺特朗普就任,并期待与特朗普在互惠互利的基础上展开新的对话。外长比德加赖和经济部部长瓜哈尔多于125日和26日访美,与特朗普政府要员举行会谈。涅托原定131日到访美国,与特朗普举行会谈。但由于特朗普上台后,一再要求墨西哥为美国修建隔离墙买单,迫使涅托不得不取消对美的访问,使美墨关系恶化,墨西哥是拉美国家中受特朗普政策伤害最大的国家。特朗普对墨西哥的主要政策是:

1.坚持修建隔离墙并要求墨西哥买单

美墨两国有着3185公里的边界,特朗普上台前,其前任已在两国边界修有1050公里的隔离墙或栅栏。特朗普竞选时表示要在全部边界修建隔离墙,当选后又改口说,将修建1600公里左右的隔离墙,因为两国边界有1000多公里是沙漠地带和布拉沃河(美国称之格朗德河),修建隔离墙十分困难。125日,特朗普签署了两项行政命令,其中一项就是在美墨边界修建隔离墙,以阻止非法移民入境。特朗普表示修建工程将在数月后开始。当天,他对美国广播公司说,墨西哥必须100%为隔离墙买单。据特朗普本人最初估计,修建隔离墙耗资约80亿美元,但有人估计需耗资140250亿美元,甚至有人估计需400亿美元。125日当晚,涅托对特朗普的这一决定表示遗憾和反对,重申墨西哥决不会为隔离墙买单。126日,特朗普在其推特上表示,如果墨西哥不同意买单,他就没有必要与培尼亚会晤。对此,涅托总统立即在其推特上回复说:今天(126)上午我们已经通知白宫,我将不出席原定在下周二(131)与特朗普总统的会谈。涅托总统的这一决定,得到墨西哥朝野各界人士和民众的支持。126日,美国白宫发言人肖恩·斯派塞扬言,美国将通过对墨西哥出口到美国的商品征收20%关税的办法,来迫使墨西哥支付修建隔离墙的费用。228日,特朗普在向国会发表演讲时表示,美国将尽快开始修建与墨西哥的边境墙。3月初,美国海关边防机构已向潜在的承包商就修建边境建隔离墙进行招标并希望于4月份签订合同。特朗普拟耗资216亿美元,根据计划,修建工程将分三个阶段,第一阶段,长42公里,将沿圣迭戈、加利福尼亚、埃尔帕索和得克萨斯边界修建;第二阶段将筑墙242公里;第三阶段为1728公里,基本覆盖整个美墨边境。预计边境墙将于2020年底建成。316日,白宫宣布特朗普政府拟动用26亿美元预算开始隔离墙的修建。

2.遣返在美的墨西哥非法移民

特朗普在竞选总统时,曾多次指责在美国的墨西哥人是“rapist”“drug dealer”,扬言他上台后要遣返所有在美的墨西哥非法移民。今年二三月间,特朗普政府已经遣返数百名墨西哥非法移民,在第一批被遣返的墨西哥移民回国时,涅托总统亲自到机场迎接。

3.重新谈判或废除北美自由贸易协定

北美自由贸易协定自199411日生效至今已经23年。应该说,协定实施23年来,总的来说,对墨美两国都是利大于弊,是双赢的,尽管也存在不少问题。由于根据协定的规定,墨美加三国商品往来的关税已逐步减免和取消,有力地促进了墨美、墨加的贸易。墨美贸易总额从1993年的850亿美元增加到2015年的5310亿美元。同期,墨西哥对美国的出口从1993年的399亿美元增加到2964亿美元,为1993年的643%。墨西哥从美国进口额从416亿美元,增加到2357亿美元,增加了467%2015年美墨双边贸易,墨西哥顺差607亿美元。此外,23年来,墨西哥对美国出口的商品结构也发生了重大变化。在NAFTA签署之前,墨西哥80%以上的出口为原油和初级产品。而目前,墨西哥的制成品出口占向美国出口总额的80%左右。墨西哥出口到美国的主要货物有电气设备、车辆(汽车、货车及零件)、机械、矿物燃料及石油、纺织品等。美国从墨西哥进口的40%产品来自于美国设在墨西哥的工厂。目前美国是墨西哥的第一大贸易伙伴,墨西哥是美国的第三大贸易伙伴。美国有600万人的就业与美墨贸易有关。据统计,每分钟墨美贸交易额达100万美元。墨西哥最主要的出口市场是美国,约占其出口总额的80%,对美出口汽车占墨汽车出口总量的60%。作为NAFTA成员国,墨西哥在其支柱产业,尤其是汽车工业方面享有税收优惠。现在特朗普呼吁产业回流美国、增加关税、否定NAFTA的态度极大地影响了墨汽车工业的信心,增加了投资者对未来赴墨投资的顾虑。

特朗普以美墨贸易美国有607亿美元逆差为借口,要求与墨西哥重新谈判或废除NAFTA。对墨西哥来说,NAFTA协定是墨西哥与外国签署的40多项自贸协定中最为重要的一项。如果该协议由特朗普政府主导重签或废除,墨西哥的利益会受到重创,其实对美国也不利。涅托21日表示,墨政府将自21日起展开为期90天的与墨商业界的磋商,并预估最快自5月初起开始与美国、加拿大展开NAFTA的重谈程序。

4.特朗普政府要求美、日、德等汽车公司不要在墨西哥建厂或投资

特朗普不仅迫使美国福特和通用两家汽车企业放弃了在墨西哥投资和建厂的计划,而且于15日威胁日本丰田汽车公司不要在墨投资建厂,遭到拒绝。115日,特朗普又威胁德国宝马汽车公司说,若该公司要在墨西哥建厂生产向美国出口汽车,美国将课以35%的税收。

5.特朗普指责墨西哥扫毒不力

有报道说,特朗普指责墨西哥扫毒不力,墨西哥军队不顶用,扬言要派美国军队到墨西哥去扫毒。特朗普对墨西哥的言行引起墨西哥朝野的一致反对,也使墨西哥的民族主义情绪高涨,全国各地民众抗议的浪潮此起彼伏,甚至墨西哥头号富翁卡洛斯·斯利姆都公开反对特朗普的对墨政策。

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三、特朗普对拉美特别是对墨西哥政策的影响

第一,墨美两国政府之间的对话和谈判并没有中断。2月初,墨西哥外长再次访美。223日,美国国务卿蒂勒森和国土安全部部长凯利访墨,先后会晤了墨西哥外长比德加赖、内政部部长奥索里奥·钟和财政部部长梅亚德等内阁官员,在离开墨西哥返回美国前,两人与涅托进行了一小时的会晤。涅托在与两位美国官员会晤后发表公告称,当前墨美两国亟待加强对话,但对话需要建立在互相尊重主权的基础上。墨西哥愿意与美国就所有双方关心的问题展开全面对话,墨西哥政府会坚定地站在墨西哥国家和人民的利益一边。涅托还表示,现阶段墨政府的当务之急就是保护在美国的墨西哥公民的人权。墨西哥外长比德加赖会晤后表示,墨美分歧公开且明显,两国关系正处在一个复杂的时刻。他表示,墨美之间的对话和协商不应中断,为此我们应该停止羞辱对方,克服负面情绪,多做事,少说话。关于移民问题,美国和墨西哥都需要担负起自己的责任,加强移民管控是一方面,但墨西哥和中美洲地区的经济发展和社会稳定也应当纳入两国政府与移民问题相关的日程中。比德加赖还表示,以目前的情况看,墨西哥与美国在移民等问题上达成共识的过程将是漫长而复杂的。在同一个新闻发布会上,蒂勒森表示,美墨两国在移民、安全和经贸等领域有着合作的纽带,他相信两国高级官员的会晤不会中断,并且将更加具有建设性。从目前情况来看,尽管美墨关系依然徘徊在冰点,但两国均希望通过对话和谈判来修补当前跌入冰点的美墨关系。

第二,墨西哥目光转向。在美墨双方通过对话和谈判修复跌入冰点的双边关系的同时,墨西哥正在把目光转向中国和其他亚太国家。墨西哥经济部部长瓜哈尔多表示,墨西哥不否认加入区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的可能性。今年21日,中国汽车制造商江淮汽车与墨西哥吉安特汽车公司达成合作协议,联合向墨西哥伊达尔戈州一座工厂注资21亿美元。瓜哈尔多部长在协议签署当天的新闻发布会上说,和中国车企的合作将让墨西哥经济能够经受各种挑战。

应该说,尽管拉美并不是特朗普外交的重点,但拉美是美国传统的后院,是美国的战略后方,美国在墨西哥和拉美有巨大的政治、经济、军事利益,特朗普本人及其家属在墨西哥和拉美多国有巨额投资。从特朗普执政以来的情况来看,特朗普已逐步认识到搞好与墨西哥和拉美国家关系的重要性。因此,从本国利益出发,特朗普将设法巩固和加强与墨西哥、哥伦比亚、秘鲁、巴西和阿根廷等美国盟国的关系,将着力解决与墨西哥等国的分歧与矛盾,在保持与古巴、委内瑞拉、玻利维亚等左翼政党执政的国家关系的同时,加大对这些国家的压力,使拉美的政治生态继续向有利于美国的方向发展。

第三,特朗普的政策引起了拉美国家普遍的不满,拉美国家应该加强团结的呼声和要求越来越强烈。特朗普的贸易保护主义政策和对在美非法移民的驱逐政策,引起了墨西哥等拉美国家包括拉美一些右翼政党执政的国家的不满。拉美国家一致反对特朗普驱逐在美国的拉美非法移民,支持墨西哥反对特朗普修建隔离墙。但大多数拉美国家对特朗普的批评是温和而有节制的。目前大多数拉美国家,包括左翼政党执政的拉美国家在内,对特朗普政府仍采取观望的态度,听其言,观其行,都表示愿意发展与美国的友好合作关系。即使是与美国矛盾最突出的墨西哥的总统和外长,也都表示愿意与特朗普总统和美国国务卿在捍卫本国主权和独立的原则基础上进行对话,协商解决两国的分歧和问题。

与此同时,拉美国家越来越感到,拉美国家本身应该加强团结,促进拉美一体化的进程。拉美一体化协会秘书长卡洛斯·阿尔瓦莱斯发表文章建议,拉美应该达成一项全面的经贸一体化协议。拉美各国也在积极行动,加强拉美地区一体化和拉美内部市场的整合,拓展与欧盟,以及中国、印度、日本和韩国等亚洲国家的贸易合作伙伴关系,以摆脱对美国经济的过分依赖。不久前墨西哥和欧盟宣布,将加快新自由贸易协定的谈判,加速对话进程。27日,巴西总统在与到访的阿根廷总统马克里举行的联合记者会上指出,巴西和阿根廷认为,南方共同市场应该努力推动和墨西哥的一体化。215日,作为太平洋联盟的轮值主席国的智利总统巴切莱特和到访的南方共同市场轮值主席国阿根廷总统马克里共同建议,太平洋联盟和南共市成员国在今年4月共同召开外长和贸易部长联席会议。玻利维亚总统莫拉莱斯呼吁拉美国家团结起来,共同抵消美国保护主义和孤立主义所带来的影响。

诚然,拉美各国在经贸方面,对美国的依赖程度不同,墨西哥、中美洲和一部分加勒比国家对美国依赖的程度较大,而南美洲国家依赖程度较小,因此,它们各自对美国的立场和态度不尽相同。但是,拉美各国都反对保护主义,主张贸易自由化。

第四,美拉关系的变化对中拉关系的发展形成挑战。特朗普上台后美国对墨西哥和拉美政策的变化,对美拉关系产生了一些不利影响,这给中国提供了发展与拉美国家关系的机会,但同时也提出了新的挑战。应该看到,目前特朗普正在修复和改善与美国传统的后院拉美国家的关系,美国依然是大多数拉美国家外交的重点。由于中国和拉美国家自身政治经济的变化以及世界经济和政治发展的不确定性,特别是拉美政局和特朗普上台后美拉关系的变化,中拉关系的发展不可避免地面临着巨大的挑战。

我们应该根据国际形势和拉美形势的发展和变化,抓住特朗普上台后,美国与拉美一些国家矛盾加深、拉美国家纷纷把目光投向我国的机会,加大对拉美地区工作的力度,适时调整我在拉美和加勒比国家发展关系的重点;适当调整我在拉美各国投资和贷款的国家,如应增加对墨西哥、智利等国的投资,改变过去投资过于集中在少数左翼政党执政国家的状况;应加大我国在拉美贸易和投资的覆盖面,争取与更多的拉美国家或拉美地区一体化组织签署自由贸易协定,我们可考虑更多地通过美洲开发银行或拉美开发银行等多边机构的合作扩大对拉美加勒比国家的投资,以规避投资风险,鼓励拉美国家开辟一些经济特区和开发区作为试验田,并将成功经验及时推广;我们应该更好地充分发挥中拉论坛合作机制,认真落实中国政府发布的第二份对拉的政策文件,落实好《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》规定的各方面的合作规划,尽早为原定在明年在智利召开的中拉合作论坛第二次部长级会议做好准备,使中国与拉美加勒比地区国家关系取得进一步的发展。

作者:徐世澄,中国社会科学院荣誉学部委员,拉美研究所研究员

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