内容提要 应对气候变化是中国和拉美国家实现可持续发展的重大挑战，加强在全球气候治理中的合作是双方深度参与全球治理的必要选择，也是中拉关系发展进入新阶段的内在要求。应对气候变化的国际合作是中拉的重要共识，应对气候变化的国内行动为中拉合作拓展了空间，中拉论坛机制的启动为中拉合作提供了契机。未来中拉双方应该以中拉论坛为合作平台，以加勒比共同体为重点合作区域，以清洁能源为重点合作领域，构筑双方在全球气候治理中的合作路径。

关键词 气候变化 全球治理 南南合作 中拉论坛

气候变化是全球治理的一个重要议题。中国和拉美国家作为发展中国家的重要组成部分，在全球气候治理中承担着重要角色。本文试图探讨在国际政治经济格局发生深刻变化的情形下，中国和拉美国家基于南南合作框架，在全球气候治理议题上进行合作的必要性和可能性，并提出未来合作的路径选择。

一 当前全球气候治理中南南合作的发展趋势

1992年154个缔约方代表在联合国签署了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），奠定了全球气候治理的国际法律基础，并逐渐形成了以每年年底的《公约》缔约方大会和《京都议定书》缔约方会议为主渠道的国际气候谈判模式。与此同时，在《公约》谈判之外，发展中大国之间的南南合作在不断深化，包括资金、技术、市场和贸易等领域的全球气候治理行动也日趋活跃。

（一）《公约》框架下谈判：“77国集团+中国”模式趋于碎片化

1. 发展中国家阵营的主要矛盾

从1992年中国与77国集团密切合作促成《公约》签署以来，“77国集团+中国”的合作模式就成为国际气候谈判中发展中国家阵营的利益代表，围绕发达国家如何减排以及如何帮助发展中国家这两大问题与发达国家阵营展开博弈，并在此基础上形成了传统的国际气候谈判格局。“在多样性中求团结”是“77国集团+中国”模式成功的法宝。然而，随着新兴经济体的群体性崛起，当前国际气候谈判的“南北格局”发生了显著变化，变化之一就是发展中国家内部的利益多元化，“77国集团+中国”模式趋于碎片化，目前已经形成“基础四国”“立场相近发展中国家”“独立拉丁美洲和加勒比国家联盟”（又称“小拉美集团”）以及“小岛屿国家联盟”等不同的谈判集团。

发展中国家阵营的分歧主要集中在以下几个方面。其一，对量化减排义务的要求存在分歧。“小岛屿国家联盟”由于受到“生存威胁”，在谈判中逐渐偏离发展中国家立场，选择了和欧盟一起对发展中大国施压，要求实施具有约束力的减排措施。其二，在应对气候变化的国际筹资方面，发展中大国被要求承担更多责任。其三，在获取气候援助资金方面，发展中国家之间存在竞争性。截至2014年12月8日，全球环境基金76亿美元支持经费中的一半拨给了10个国家，墨西哥、巴西和摩洛哥等国成为最大赢家，各自获得5亿美元的贷款。[1]

2. 中国和拉美国家应对气候变化的立场和困境

中国高度重视气候变化问题，认为该议题归根结底“在国际上讲是排放权、发展权、主导权、话语权问题，在国内来讲就是可持续发展问题。”胡敏、陈雪驰：《从国家安全角度应对全球气候变化——访中国气象局党组书记、局长郑国光》，载《人民公仆》，2015年第8期，第48页。在国际气候谈判中，中国始终将自身定位为“发展中国家”，将南南合作视为战略依托，坚守共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，坚持发展中国家的发展权。这种谈判立场得到了委内瑞拉等“立场相近发展中国家”成员的支持。但是，由于中国排放量和排放增量都居世界第一，在控制温室气体问题上面临着越来越大的压力。与此同时，作为全球第二大经济体，中国发展中国家的身份面临着“被转换”的困境。[2]目前，中国缺乏维护发展中国家阵营团结的有效手段，因此有学者认为“77国集团+中国”模式面临分裂的局面。[3]

除墨西哥之外，拉美国家都是“77国集团”成员，近年来在国际气候谈判中非常活跃，但由于各国对自身发展道路的不同选择、对自身利益关注的差异性，拉美国家在国际气候谈判中表现出的团结性远远不够[4]，碎片化趋势表现得尤为明显。当前拉美国家参与国际气候谈判的主要动因可以归纳为谋生存权、谋发展权、谋话语权三类。

谋生存权是“小岛屿国家联盟”的主要诉求。在“小岛屿国家联盟”39个成员国中，拉美国家占了16个。[5]该联盟认为气候变化是一个迫在眉睫的全球性危机，对小岛屿国家的生存产生了威胁，因此在国际气候谈判中持激进立场，主张全球温度上升不能超过1.5℃，并指责发展中大国承担的责任和提供的支持不足。

谋发展权是“美洲玻利瓦尔联盟”和“小拉美集团”的主要诉求。以委内瑞拉为代表的“美洲玻利瓦尔联盟”成员国坚持“气候正义”原则，坚持发展中国家的发展权，要求发达国家承担历史责任并率先采取减排行动，并加入了“立场相近发展中国家”集团的磋商。“小拉美集团”是2012年智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、巴拿马和秘鲁等国成立的一个新的谈判集团，该集团强调可持续发展，认为由于发展中大国人均二氧化碳排放量已接近发达国家，按发展中国家和发达国家区分谈判阵营已经过时，要求发展中大国和发达国家同样承担国际责任。

谋话语权是巴西和墨西哥两个拉美地区大国的主要诉求。巴西的二氧化碳排放量绝大部分来自于土地利用和森林砍伐，而不是化石能源的排放，因此减排压力没有“基础四国”伙伴中国、印度那么大，但其希望通过参与“77国集团+中国”和“基础四国”等谈判集团来维护自身作为发展中国家领导者的地位。[6]在此期间，巴西的角色由最初的“发展中国家代言人”到中期的“承担责任的发展中大国”，再到近期的“发达国家和发展中大国的桥梁”，巴西的立场在不断调整中。墨西哥是“环境完整性集团”的成员。[7]由于墨西哥既是经合组织成员国，又是一个发展中国家，因此该国希望通过积极参与全球气候治理而增强其国际政治的对话能力，并成为协调发达国家和发展中国家立场的桥梁。[8]在国际气候变化谈判中，墨西哥注重共识的达成，积极推动谈判获得具体结果。“绿色气候基金”就是墨西哥提出的倡议并在2010年坎昆会议上达成协议的。

在某种程度上，拉美各国对气候变化的不同立场不仅集中反映了该地区对外关系的多样性、多向性和多重性特征，也充分表明发展中国家经济社会的进步带来内部利益多元化是一个必然趋势。[9]

（二）《公约》框架外行动：南南合作不断发展

在《公约》框架外，以中国为主的发展中大国之间开展的南南合作也在不断深化。

第一，充分利用发展中国家间的多边组织应对气候变化。如金砖国家领导人会晤的重要议题之一就是气候变化，《德里宣言》承诺金砖国家将“在应对气候变化的全球努力中做出自身贡献，通过可持续和包容性增长而非限制发展来应对气候变化”。[10]《福塔莱萨宣言》提出，应对气候变化要“符合共同但有区别的责任及各自能力的原则”。[11]《乌法宣言》则表达了对“在《公约》框架下达成一个全面、有效、公正的协议”的期望。[12]2014年利马会议召开期间，秘鲁、哥伦比亚、墨西哥和智利联合发表了《太平洋联盟气候变化宣言》，成功推动绿色气候基金筹集到100亿美元的启动资金。

第二，发展中大国积极参与南南合作型气候援助。资金缺乏和技术能力不足是发展中国家在应对气候变化进程中所面临的主要问题。随着全球气候治理的不断深入，为发展中国家提供必要的气候资金和技术援助不再仅仅是发达国家的义务，发展中大国也应承担起相当的国际责任。中国积极开展应对气候变化的南南合作，2012年在联合国可持续发展大会上，中国承诺每年投入约1000万美元，帮助非洲、最不发达和小岛屿国家应对气候变化。2015年在联合国发展峰会上，习近平主席宣布中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。[13]目前中国主要在清洁能源、农业抗旱、水资源管理、沙漠化防治、卫星监测、生态保护等领域加强了与亚非拉国家的合作，援助方式主要包括援建成套项目、提供一般物资、开展技术合作和人力资源开发合作。[14]巴西的南南合作则以技术援助为主，通过其发展援助署对非洲、中南美洲和加勒比地区进行农业、卫生等领域的援助，以提高受援国的适应能力。

第三，发展中国家间的科技合作正在起步。技术是应对气候变化的四大支柱之一，加强在科技领域的合作有助于提高各国应对气候变化的能力，有利于加强合作国之间在国际气候谈判中的相互理解和支持。目前，发展中大国已经掌握了应对气候变化的某些核心技术，如巴西的生物燃料技术全球领先，中国的高效燃煤发电技术优势显著。尽管起步晚，但包括中国、巴西在内的“基础四国”已经开始了在信息交流、气候科学和技术等方面的合作。智利、秘鲁等拉美地区国家也已开始合作研发生物能源。

二 中拉双方在全球气候治理中合作的必要性与可能性

国际政治经济体系正处于关键的调整期，中国和拉美国家同属发展中国家，加强双方在全球气候治理中的合作不仅是各国实现可持续发展的自觉选择，也是发展中国家联合自强的重要途径。

（一）中拉双方在全球气候治理中合作的必要性

首先，应对气候变化是中国和拉美国家实现可持续发展的重大挑战。目前，中拉双方都面临着应对气候变化的紧迫性。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC)第五次评估报告认为，受自然和人类活动的共同影响，全球正经历着以气候变暖为显著特征的气候变化，该变化已经且仍将继续影响人类的生存与发展。应对全球气候变化带来的灾害性影响是全球面临的共同挑战，这其中受影响最大的是发展中国家。中国是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一，气候变化对中国的国土安全、军事安全、经济安全、社会安全、生态安全、资源安全、核安全和政治安全都产生了诸多的负面影响。[15]而拉美国家在应对气候变化问题上存在高脆弱性，主要原因之一是治理能力不足。[16]由于缺乏必要的技术和资金投入，拉美国家无法采取减缓和适应政策，而贫困和分配不公使得形势更加严峻。[17]其中，小岛屿国家在灾害性气候面前的脆弱性尤为显著，格林纳达在2004年和2005年先后两次遭受飓风的侵袭，仅财产损失就高达其GDP的2倍。据不完全统计，气候变化对拉美地区造成的经济成本占GDP的1.5%~5%。[18]因此，中国和拉美国家要确保安全和可持续发展，必然要积极应对气候变化带来的挑战。

其次，应对气候变化是中国和拉美国家深度参与全球治理的必要选择。国际气候谈判既是各国参与全球治理、制定应对气候变化规则的博弈场，也是确保发展中国家参与和改变国际秩序的重要途径，中国和拉美国家都应在其中发挥重要作用。随着中国、巴西和墨西哥等新兴经济体实力的不断增强，发展中国家在国际多边领域联合设置议程和谈判的能力也在提升。通过国际气候谈判这一平台，发展中国家不仅致力于推动建立公平、公正、民主的国际秩序，也努力提高自身的话语权、捍卫自身的发展权。需要指出的是，发展中国家在全球气候治理过程中所产生的分歧和争议并不是彼此间的主要矛盾，更不具有绝对的对抗性质，完全可以通过互谅互让实现共赢。

最后，应对气候变化是中拉关系发展进入新阶段的内在要求。进入21世纪以来，中拉关系进入一个高速发展期，经贸关系奠定了双方关系发展的基础，但集中于资源和能源领域的贸易和投资结构导致拉美国家产生“去工业化”的疑虑。随着中拉合作的深度和广度不断拓展，双方经济出现减速和面临转型，中拉关系处于新的发展阶段，双方合作进入调整期。目前，中拉关系的发展已经超越经贸关系而向政治、人文、科技等领域拓展，合作形式也从以双边为主向多边和整体合作迈进。在可预见的将来，经贸合作仍然是中拉双方的主要关切，双方需要在传统的资源和能源合作之上，打造新的合作领域。共同应对气候变化、拓展在新能源等气候经济领域的合作，不仅符合绿色发展、低碳经济这一世界主流发展方向，也有利于中国与整个拉美地区建立起更加均衡、和谐和可持续的政治经济关系。

（二）中拉双方在全球气候治理中合作的可能性

首先，应对气候变化的国际合作是中拉双方的重要共识。全球气候治理已成为事关国际道义、承担国际责任、树立国家形象的重要共识，没有哪一个国家能够置身事外。对于中国而言，气候变化问题增加了自身和平崛起的压力，中国尝试在气候变化问题上实现战略转身，自觉承担更多的国际责任，由制造问题者转变为解决问题者，从而树立负责任的发展中大国形象，继续凝聚发展中国家的力量和共识。对于拉美国家而言，它们重视应对气候变化的国际合作，积极参与并发挥了建设性的作用。如巴西是《公约》进程的重要推动力量之一，也是第一个采取绝对减排目标的发展中大国。墨西哥主办了2010年坎昆会议，推动了哥本哈根会议后的气候谈判。秘鲁主办了2014年利马会议，为2015年巴黎协议的谈判打下了基础。哥斯达黎加在减少毁林和防止森林退化方面发挥着特殊作用。“小拉美集团”也在努力增进各国的共识并积极采取气候行动。“美洲玻利瓦尔联盟”在推动《公约》进程、促进气候正义方面做出了宝贵的贡献。“太平洋联盟”4国向绿色气候基金注资是推动资金机制运行的重要一步。拉美国家对中国的国际责任也寄予了很高的期望。如哥斯达黎加前环境和能源部部长雷内·卡斯特罗（René Castro Salazar）说过，“全世界都在期待中国采取更为主动的回应”。[19]与此同时，拉美国家之间也在努力弥合分歧，如智利和巴西主动增加了同本地区国家之间的对话，以确保拉美国家在国际气候谈判中的共同立场，建立相互间的团结和信任。在利马会议上，哥斯达黎加代表拉共体（CELAC）发表声明，这是拉美国家第一次集体发声。

其次，应对气候变化的国内行动为中拉合作拓展了空间。中拉关系发展至今，无论是政治、经济、社会还是国际合作层面都仍有许多空白需要双方去填补，以夯实双方关系的基础。应对气候变化不仅仅是国际合作问题，它涉及中拉双方国内、国际两个市场和两种合作，而双方的国内行动为中拉合作拓展了空间。2013年中国二氧化碳排放量为103亿吨，占全球排放总量的29%。[20]中国在气候变化问题上立场的调整除了来自国际社会的期望，国内压力也是重要动因，包括对国内环境和能源安全的考量以及应对极端气候变化的威胁等。“十三五规划纲要”提出要坚持“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”[21]，中国经济转型势在必行。中拉产能合作就是在这种背景下提出的。拉美地区的排放量只占全球排放总量的9.5%[22]，但拉美国家提高应对气候变化能力的计划释放了诸多的贸易和投资机会。中国可以此推动中拉贸易结构的多元化，促进双方产业链的衔接，带动贸易、投资和金融合作的有效运行，以此实现中拉合作转型升级。

最后，中国—拉共体论坛（下简称“中拉论坛”）机制的启动为中拉合作提供了契机。2015年1月中拉论坛首届部长级会议的召开，标志着双方整体合作迈上了机制化阶段。中拉整体合作是现有的双边及多边合作机制的提升，使中拉关系更具立体性、均衡性和开放性。整体合作机制化的启动需要相应的合作议题去充实才能取得早期收获，确保可持续合作的动力。全球气候治理能否成为推动中拉整体合作的一个抓手？答案无疑是肯定的。一方面，中拉论坛将为双方就《公约》谈判协调立场提供平台。中拉双方在国际气候谈判中已经有着相应的合作，中国和巴西、委内瑞拉等国保持着磋商机制，而中拉论坛能够在整体层面上将已有的合作进行整合和深化。另一方面，在《公约》谈判之外的全球气候治理行动日益活跃，但中国和拉美国家在市场、资金、技术和贸易等领域的合作，无论在双边层面还是多边层面都是欠缺的，中拉论坛将在整体合作层面弥补这些不足。

三 中拉双方在全球气候治理中合作的路径选择

中拉双方都高度认同在当前国际体系深刻调整的背景下，深化南南合作不仅重要而且迫切。[23]中拉双方需要形成合力，将南南合作推向纵深发展。在全球气候治理中，中拉双方不仅要在《公约》谈判框架下努力协调立场，积极推动国际气候变化谈判进程，还要在《公约》谈判框架外加强双方的对话与合作。

（一）在中拉整体合作框架下，打造应对气候变化的战略共识

中拉论坛将是南南合作的重要组成部分，也可以成为全球气候治理中南南合作的平台。中国和拉美国家可通过中拉论坛推出“关于应对气候变化的联合倡议”，提出双方在国际气候谈判中所持的立场、所坚持的原则以及所希望达到的目标，并在减缓、适应、资金和技术四个方面提出合作意见。

关于资金支持，一方面，将中美洲和加勒比国家纳入“南南合作援助基金”范围，加大对这些国家的气候援助力度；另一方面，充分利用中拉合作基金、中拉基础设施专项贷款，推动对拉美地区农业、林业、能源及交通等领域温室气体排放的资金支持，提高拉美国家的适应能力。关于技术合作，中国可以向有需要的国家推广低碳、可再生技术。对于巴西、墨西哥、阿根廷等区域大国，中国可与之共享技术，加强在清洁能源领域的联合研发，扩大应对气候变化的科技合作。此外，中拉双方可通过中拉论坛建立磋商机制，增加相互了解。

（二）重点合作区域：加勒比共同体

拉美16个“小岛屿国家联盟”成员国中，除古巴外都是加勒比共同体成员国。在全球气候治理中，加勒比共同体对中国的政治意义大于经济意义：其一，中国如欲实现战略转身、维系发展中国家在国际气候谈判中的合力，加勒比共同体是不可或缺的团结对象；其二，加强同加勒比共同体的合作有利于中国与未建交国家展开对话和交流。

中国和加勒比共同体合作的路径有三个。第一，建立对话机制，表达诚意。通过对话加深加勒比共同体对中国谈判立场的理解，也加深中国对小岛屿发展中国家特殊脆弱性的理解，消除双方在利益诉求方面的分歧，协调发展中国家的统一立场。第二，加大气候援助力度。加勒比共同体成员国是中国在拉美地区的主要气候援助国。2013年，中国与安提瓜和巴布达、巴巴多斯、多米尼克等国签署了《关于应对气候变化物资赠送的谅解备忘录》，给这些国家赠送了节能灯、节能空调、太阳能发电系统和路灯等物资。但当前中国主要的气候援助国集中在亚洲和非洲，拉美国家只占中国对外援助总额的8.5%。[24]随着“南南合作援助基金”的落实，中国将加大加勒比国家在中国气候援助中的分量。第三，先进产能转移。除了帮助加勒比加强基础设施建设、提高应对气候变化能力外，中国可以在该地区推广太阳能光伏等技术和设备，将中国优势产能转移至该地区。

（三）重点合作领域：清洁能源

在气候经济领域中，清洁能源可成为中拉合作的重点领域，其原因在于如下三方面。第一，拉美清洁能源市场发展潜力巨大。根据世界银行的报告，预计到2025年拉美地区将在清洁能源领域投资3490亿美元。[25]近年来，拉美地区已经开始从政策层面加大对可再生能源的扶持力度。如墨西哥《2015~2029年国家电力发展规划》提出将把风电比重提高至20%。巴西制定了州市能源开发计划和农村电气化计划，在农村地区大力推行太阳能和风力发电。此外，阿根廷、玻利维亚、委内瑞拉等国将太阳能列为能源多元化的重要选择。第二，中国在新能源领域有技术优势，中国太阳能光伏和风电新增装机容量等均居世界第一位。在与拉美的经贸合作中，中国政府鼓励新能源企业走出去。第三，清洁能源是中拉产能合作的重要领域之一。《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》将清洁能源作为未来合作重点，提出加强双方在电力、水资源、生物能、太阳能、地热和风能等方面的开发。

目前，中拉双方在清洁能源领域的合作已经有了相当的基础，合作项目包括工程承包、智能电网、太阳能、风能及核能等，主要合作国家包括巴西、阿根廷、墨西哥、秘鲁、哥伦比亚等。2015年11月，中国和阿根廷签订了投资总额近60亿美元的核电项目，这是中拉在新能源领域合作的一次重大突破，也符合拉美国家开发稳定、低碳能源的需求。

四 结语

当前全球气候治理中的南南合作呈现两方面的发展趋势：《公约》框架下谈判中，“77国集团+中国”模式出现碎片化趋势；而在《公约》框架外的行动中，南南合作不断发展。应对气候变化是中国和拉美国家实现可持续发展的重大挑战，加强在全球气候治理中的合作是双方深度参与全球治理的必要选择，也是中拉关系发展进入新阶段的内在要求。应对气候变化的国际合作是中国和拉美国家的重要共识，应对气候变化的国内行动为中国和拉美国家在全球气候治理中的合作拓展了空间，中拉整体合作机制的启动为中国和拉美国家在全球气候治理中的合作提供了契机。未来中拉双方应该以中拉论坛为合作平台、以加勒比共同体为重点合作区域、以清洁能源为重点合作领域，构筑双方在全球气候治理中的合作路径。

中拉在全球气候治理中的合作也面临诸多挑战。其一，以资源能源为主的中拉经贸结构仍将持续，因为在未来很长一段时间内中国对化石燃料的需求仍将呈上升趋势。到2035年，中国将是世界液体能源需求增长的最大推动因素：从目前的每天700万桶增至2035年的1800万桶。[26]这有可能导致中拉在某些领域的高碳合作道路。[27]其二，无论拉美国家还是中国都处于十字路口，在经济增长走向拐点、经济结构走向转型的情况下，能否承受雄心勃勃的减排目标所带来的压力仍是个严峻的问题。其三，拉美一些国家的经济改革及政局走势对中拉双方全球气候治理中合作的影响存在不确定性。

（责任编辑黄念）

收稿日期：2015-11-22

作者简介：谌园庭，女，法学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室副主任，墨西哥研究中心秘书长，副研究员。（中国社会科学院拉丁美洲研究所，北京100007）

*本文获得2012年国家科技支撑计划课题“气候变化与国家安全战略的关键技术研究”的支持（项目编号：2012BAC 20B06）。