回顾巴西城市化进程，有几方面尤其值得中国当今的城市化注意：一是注意城市化的速度与经济和社会发展速度相适应；二是注意整体规划，尤其是产业布局、城市群布局以及城市规划；三是注意城市化可能出现的社会问题，如贫困、交通与污染——

编者按

2011年，我国城市化率首次突破50%。对我国城市化目前处于哪一发展阶段，尽管业界还有不同的看法，但城市化本身毫无疑问一直是热点问题之一。巴西与中国同为金砖国家之一，有着相似的人口结构，两国在发展历程中尤其是在经济政策上有着众多相似性。巴西在城市化进程中曾经遇到的问题，如环境污染，中国也正在经历。所以，巴西在城市化中的经验与教训，其样本价值值得我们参照与借鉴。

在本文创作之时，巴西世界杯足球赛正如火如茶地进行着，然而就在此时，巴西民众高喊着

“我们不要世界杯，要住房”的口号，爆发了大规模的示威游行。这场从抵制公交涨价开始的民众运动，为什么会在短时问内演化为住房诉求？这种现象，追本溯源，正是巴西城市化遗留问题的表现。

土地高度集中：

巴西城市化的动因

巴西城市化陡然加速始于20世纪中叶，大量人口向城市聚集，城市的数量和规模不断扩大。1950年，巴西的城市化率在36.2%左右，到1965年，全国已经有一半以上的人口居住在城市中，这也是巴西历史上城市化最快的时期，1980年城市化率上升到了67.6%，到2010年，巴西城市化水平已达到84.3%。据联合国经济和社会部及巴西国家地理统计局预测，这一水平还将缓慢持续增长。

回顾巴西城市化历程，第一个问题是城市化的动因是什么?为什么巴西会在20世纪50-60年代中期掀起城市化的热潮，并持续多年？这一问题的解答需要从巴西的土地政策和经济政策谈起。首先需要了解的是巴西的土地政策，因为土地高度集中正是“挤出”农业人口的内生动力。

在历史上，巴西从未经历过彻底的土地改革，大地产制度一直在持续，导致的结果是大部分土地掌握在少数大农场主手里，大量农民处于缺地少地的状态。据统计，2003年占地100公顷以上土地所有者占总数的14.8%，占有土地总面积的80%，其中占地2000公顷以上的土地所有者只占总数的0.8 %，却占有土地总面积的31.6%；而土地最少的是占总数31.6%的农民，只占有土地面积的1.8 %。土地集中推动了农业机械化的发展，使农业对劳动力的需求进一步降低，而巴西的人口始终都在增加，这成为推动农民迁入城市的重要原因。直到今天，由无地农民发起的“无地农民运动”，还活跃在巴西的政治舞台上，无地农民武装占领土地是巴西今天的重大社会问题之一。

巴西土地政策始终在“挤出”农村人口，自上个世纪30年代以后开始的工业化进程，进一

步提升了农民离开农村的速度。“大萧条”之后，巴西原有的咖啡出口经济崩溃，为了摆脱危机，1930年上台的热图利奥·瓦加斯政府开始推行进口替代工业化战略，这一战略此后持续多年。为成功实施进口替代工业化，巴西历届政府先后采取了不同的措施，其中对城市化影响较大的是国家投资政策。1938年，巴西建立了国有石油公司，1942年，建立了淡水河谷公司，1946年国家汽车公司和沃尔塔·雷东达钢铁厂建成投产。

受工业化的影响，农民发现在城市工作机会增加，而留在农村也无地可用，大量农业人口迅

速向城市聚集。当时他们聚集的地方，就是今天巴西城市主要集中地一一东南部沿海地带，也是巴西主要工业所在地。在城市化最快的时期，东南部的GDP占全国总数的2/3左右（1950年），仅圣保罗一地就占全国GDP的36.4%。此后，为了平衡工业布局，巴西开始建设新的首都巴西利亚，1960年巴西利亚建成并投入使用。随着时问的推移，东南部的城市人口占全国总人口比重略有下降，但至今仍占据了全部城市人口的一半以上。

    在军政府时期，巴西国内城市化进程进一步发展，城市人口年均增速在3%以上，这和当时的政策有着密切的关系。军政府将耐用消费品生产，特别是汽车工业确定为巴西的支柱产业，这需要国内购买力的进一步提升，而依靠农业是不可能有足够的购买力。为了刺激需求，从1968年开始，在财政部长德尔芬·内托的主持下，巴西采取了放宽信贷刺激需求的政策，对内鼓励消费，在上世纪70年代加强了外资引进的力度。这些政策在推动经济增长的同时，带来了三大隐忧：一是巴西购买技术和生产资料的支出大幅增加，外汇需求增多；二是透支了国内购买力，贫富差距拉大；三是环境污染问题开始浮现一一军政府时期实行的亚马逊工程就是破坏环境的典型案例。这些因素正是导致后来巴西城市化问题丛生的根源所在。

现象观察

贫民窟：巴西城市化的疮疤

2013年11月底，笔者走访了圣保罗市以及里约热内卢。经过漫长的飞行之后，让人印象深刻的是从机场到市区道路两边林立的遮挡板。这些挡板的后面，正是一片片贫民窟。当时，为了迎接世界杯，巴西不可能做到全部改造贫民窟，采取的办法之一是将其中条件较差的挡起来。

提到贫民窟，给人留下的印象往往是标签式的景象——违建、肮脏、贫穷与犯罪。需要说明的是，巴西的贫民窟并不是20世纪中期以来城市化的产物，在1532年巴西第一个城市圣维森特建立以后，巴西就存在着自发的在城市建房现象，形成了早期的贫民窟，但巴西上个世纪中叶开始的无序的快速城市化进程使得贫民窟如雨后春笋般遍布巴西，由此带来了更多的问题。1987年，巴西全国约有2500万人居住在贫民窟，超过了当时城市人口的四分之一。今天的里约热内卢，有100多万人口居住在贫民窟，而里约热内卢的全部人口为630万人。从某种意义上讲，贫民窟问题更多的是贫困问题，犯罪问题则是社会贫富差距过大，贫民缺乏工作以及机会的深层体现。

上世纪80年代以来，巴西面临着城市化进程加速最大的困难，它们分别是：低就业增长率、城市基础设施建设差、污染问题严重。以上因素共同作用在一起，形成了困扰至今的贫民窟问题。

经济政策的失误是造成就业不足的根本原因

从1970年至今，巴西的劳动参与率水平只从40%上升到50%左右，失业率常年在两位数以上。就业不足的另外一种表现是非正规就业比重居高不下。在巴西城市化的进程中，城市自我雇佣者以及无薪酬家务劳动者的比重一直上升，1980年这一比率超过20%，到2012年已经达到了29.1 %。

在上个世纪70年代前，巴西的国家干预经济政策取得了巨大的成功，为了进一步推动经济增长，巴西并没有及时修正出口替代战略，而是在信贷刺激政策之后，采取了负债发展策略。进口替代工业化原本对外汇需求较高，在负债发展战略下，巴西应对金融冲击的能力几近于无，而巴西在历史上从来就不是一个币值稳定的国家，汇率年度变动相差十倍的情况并不鲜见，在这种情况下采取外债发展战略，其危险性不亚于抱薪救火。

就在巴西采用外债发展战略之后不久，第二次石油危机爆发了，巴西陷入了“失去的十年”。直到2012年，巴西农业、工业、服务业的比重为14.2%, 22.8%和62.9%，农业占比依旧偏高，

而且这组数据揭示出一个问题一一巴西从来没有过真正意义上发达的第二产业，这意味着巴西的城市化未能与产业转型合理衔接，因而无力创造出足够的正规就业岗位。

大批农民进入城市，政府无力解决住房问题

在城市化进程中，大批农民进入城市之后，尽管他们大部分收入较低，工作状态不稳定，缺乏购买能力，但他们同样需要居住。遗憾的是，巴西的社会投入在很长时间里远远落后于经济投入。在城市化最快的上个世纪中叶，虽然工人的工资及福利在名义上获得了一定的增长，但是严重的通货膨胀使得这些增长成为了泡影；而此后大力实行“蛋糕理论”的巴西，一直信奉增长远比分配重要，在导致贫富差距急剧扩大的同时，也使得城市贫民阶层只能依靠自己解决住房问题。

随后在“失去的十年”里，政府更没有能力解决住房问题。上世纪90年代整个拉美都深受新自由主义影响，巴西也在进行着私有化改革，在这漫长的几十年中，巴西进城农民解决居住问题的办法只剩下了非法占有土地一途，这些被占有的土地或是公共土地，或是私人废弃用地，在城乡接合部、在废弃的土地上通过砍伐森林获取建房的土地和建材，其结果是森林减少了。即使是在城市化减速的90年代以后，巴西的森林面积也减少了5.73个白分点（1990年-2007年），耕地面积小幅增加（不足2%）。而森林减少问题，不过是环境危机的一个伏笔而已。

城市基础设施远跟不上城市化速度，造成环境压力

随着工业化而来的规模巨大的人口迁徙聚集，产生了大量废弃物与工业三废，污染成为巴西曾面临的最困难的问题之一。而巴西政府长期以来重视经济，轻视社会政策的结果是使得城市基础设施远远跟不上城市发展的速度，这两大因素集中在一起，导致巴西在上个世纪80年代、90年代经历了严重的城市污染阶段。

以圣保罗为例，1991年该市人口达1500万，市区内汇集了22.5万家工业企业，每年排放烟雾35万吨。汽车尾气和工业废气排放使整个圣保罗市被厚厚的烟雾所笼罩，宛如一个世纪前的伦敦。而导致圣保罗市汽车数量激增的根源，正是政府此前推行的以耐用消费品（汽车）为支柱的产业政策。

除了空气污染以外，巴西在城市化进程中还出现了严重的水污染和固体废弃物污染。1970年巴西城市地区仅有22%的住房装有下水道设施，55%的家庭装有自来水管道。许多家庭由于缺乏排污管道，生活污水只能直接排放到河流等水体中，严重污染了水源。1991年，巴西城乡居民共计拥有住房3473.47万套，其中拥有自来水的城市住房2331.89万套，乡村住房246.32万套。在最大的城市一一圣保罗，1990年下水道系统仅仅覆盖了城市人口的54%，其中有75%的生活污水得到了相应处理。在垃圾处理方面，圣保罗市每天收集垃圾1万吨，其中95%被直接填埋，只有不到5%的垃圾转化为肥料。

截止到2012年，巴西全国城市住宅有自来水的比率为83.3%，有下水管道等排污设施的比率为68.1%，通电比率99.9%。这一数据也体现出城市规划的重要性。地上的电线容易铺设，地下的给排水系统的难度就大多了，而且也容易造成其他的问题。

延伸阅读

重新关注“人”和“环境”

一一启示：巴西如何消减城市化过程中的负面效应

城市化进程中，巴西长期重经济轻社会的政策取向，以及缺乏城市化相关经验和准备，在创造就业、环境保护方面遭受了巨大的挫折，不仅如此，社会发展的滞后带来了一系列严重的问题并一直延续到了今天。尽管如此，巴西城市化的作用还是值得肯定的一一其推动了巴西经济发展，并创造了巴西经济增长的奇迹。受城市化影响，巴西整体的教育、医疗、卫生水平都提升了，服务业发展为支柱产业，巴西国内购买力上升了，这些都是巴西城市化推动经济、社会发展所作出的具体贡献。针对城市化进程中出现的各种问题，巴西正在采取积极的行动来进行弥补，也取得了很好的成效。

开始重视经济转型与城市规划。在20世纪80年代的危机之后，巴西开始重视经济转型。一

方面扩大对外开放度，加强区域合作，另一方面对内深化改革，实行国有企业私有化，控制通货膨胀。这为巴西的经济复苏打下了良好的基础。此外，巴西对经济布局实施调整，加大了对中西部、北部和东北部地区发展的扶持力度，完善大都市区规划。白1967年巴西宪法确定了九大都市区以来，目前巴西共有26个大都市区，如大圣保罗地区包括39个市，是美洲最大的城市群。   

针对土地问题，巴西政府规定：政府有权依照法律通过公正赔偿征收农村地产，对荒芜土地

进行征收，并将征收的土地有偿分配给无地和少地的农民。1999年，巴西政府增设了土地发展部，2003年，启动了“全国土地改革计划”，不过这一改革目前还未见多少成效。

发展清洁能源和公共交通。早在20世纪70年代，为了减少对进口石油的依赖，实现能源多样化目标，巴西政府针对本国农业发达的现状，制定了以甘蔗为主要原料的酒精燃料发展计划。随后，巴西政府规定，汽油内必须添加一定数量的酒精，并大力发展混合动力汽车。如今，巴西乙醇生产和利用技术世界首屈一指，2008年酒精能源供应了全国总能源的30%。在圣保罗，令人窒息的汽车“黑烟”消失了，这要归功于新型的混合燃料车以及推行新的车用环保燃料。

针对城市化进程中存在交通拥堵等重点问题，库里蒂巴市创造了快速公共汽车交通系统，随后该系统得到了广泛的应用，这也是今天在北京等地采用的轻轨技术的源头。目前巴西已成功建成各种各样的快速公交系统，其中单站每小时运力超过2万人次的系统有圣保罗、阿雷格里港。

加大基础设施建设力度。进入21世纪以来，尤其是随着工党执政以来，巴西加大了在社会

方面的投入。2007年巴西启动了“加速发展计划（PAC）”，该计划优先发展基础设施、居民卫生、住房建设等领域。2010年巴西政府推出“我的家，我的生活”住房计划，为城镇贫困居民提供廉价房源。在各主要大城市，自上世纪90年代起已开始实行贫民窟治理计划，如里约热内卢的“贫民居住社区计划”和圣保罗实施的“贫民居住区更新计划”等。

各界积极行动保护环境。曾经城市污染问题严重的巴西，而今在国家环境可持续发展指数排行榜上名列第12位。巴西主要有两大经验：一是立法先行。1976年，巴西颁布了第231号法令，对二氧化硫、一氧化碳、颗粒物等物质的排放标准进行了规定。1981年，巴西颁布了第6938号法令，对国家环境政策、目的及运行机制进行了规定。上世纪90年代，巴西政府认识到，继续颁布孤立的环保法规无助于解决日益严峻的环境问题，于1992年成立了专门的环境保护监管机构—巴西环境部，在环境部的带领下，巴西在环境保护领域开始大规模立法。二是充分发挥各界的力量，包括向国际组织寻求帮助，向发达国家学习，与邻国携手应对环境危机，发动国内各社会团体乃至居民个人的力量。如请联合国环境署针对污染严重的圣保罗市开展卫生评估，建立亚马逊合作条约组织、拉普拉塔河流域协定组织等；如库里蒂巴市调动全体市民的环保积极性，发起“让垃圾不再是垃圾”垃圾回收运动。此外，库里蒂巴市政府还资助了“垃圾购买项目”，市民可用垃圾交换食物和公共汽车优待券等。

大力发展教育和进行分配改革。为促进贫困人口就业，巴西从上个世纪90年代开始推广职业教育。此后，卢拉政府于2004年启动了“全国高等教育评估体系”和“全民大学计划”。这些计划作用的直观体现，就是巴西失业率水平在近年来下降到了个位数。针对严重的贫困问题，政府重点推出以“零饥饿计划”和“家庭救助金计划”为主的一系列收入分配改革政策。

巴西的城市化历程经验表明，城市化问题从来都不是单一的问题，它是经济、社会、政治与

环境诸多领域紧密结合的问题。回顾巴西经验，有几方面的内容尤其值得中国当今的城市化注意：一是注意城市化的速度与经济和社会发展速度相适应。二是注意整体规划，尤其是产业布局、城市群布局以及城市规划；三是注意城市化可能出现的社会问题，如贫困、交通与污染。总之，要坚决避免“先发展经济，再治理污染”的恶性循环，努力构建人与自然和谐共生的城市化。