内容提要 本文对巴西长期存在的收入分配不公以及近些年得到改善的原因做了系统分析，并对促使收入分配不公程度下降的相关政策做了重点梳理和评价。研究发现，巴西收入分配不公有着深层次的制度根源，例如社会阶层的严重固化和对基础教育的长期忽视等。世纪年代以来巴西政府对此作出了“部分”回应，才有了此后收入分配的改善。然而，现有政策没有触及精英阶层及其附属群体不合理的经济和福利特权，因此这种分配不公的改善只具有“边际”意义，而且这种趋势能否持续还存在着巨大挑战。

关键词 巴西 收入分配 社会救助 养老金 教育政策

众所周知，巴西是世界上收入分配最为不公的国家之一。自从1960年巴西开始有了相关普查数据以来，无论从基尼系数、洛伦兹曲线还是十分位数简单收入份额等任何一个测量指标上来看，巴西的收入分配不公都非常严重，而基尼系数则显著超过世界警戒线标准。巴西是拉美地区最大的国家，在一些社会和经济问题上具有鲜明的地区代表性。这正是研究巴西收入分配问题的意义所在。

同时，一个不能忽视的事实是，从2003年开始，巴西和拉美其他地区一样，都出现了不公平程度明显下降的趋势，而且这种下降幅度超过拉丁美洲整体水平。本文将首先对巴西收入分配问题进行历史考察，从中找出其收入分配长期不公的制度性根源；然后对近10年收入分配得到持续改善的原因进行解释，辨析其与收入分配长期不公的历史成因之间的联系；进一步，对影响收入分配状况的社会政策进行探讨，主要揭示其中可能存在的问题；最后给出本文的主要结论。

一 巴西收入分配不公的历史考察和制度根源

正如文章开篇所说，收入分配不公是巴西社会的一个长期现象，必然意味着这一问题形成的复杂性和解决这一问题的艰巨性。因此，有必要对巴西相关历史做一个大体梳理，以期找出收入分配不公的制度性根源。早在16世纪和17世纪，当一批批葡萄牙人来到巴西时，只有两个目的：一是建立殖民地，通过出口当地自然资源来为葡萄牙王室赚取财富，以便维系这个庞大帝国的运转；二是定居美洲大陆，传播基督教信仰。当时的葡萄牙正处在从中世纪晚期到现代社会过渡的早期，君主和贵族世袭统治，社会等级森严，人们之间更重视血缘亲情和朋友情义，而不依赖明辨是非的理性。当宗主国这种文化遗产毫无保留地复制给这个“新世界”，无疑会加强巴西精英阶层的统治和非精英阶层的恭顺和依附。

对农业资源（土地）的高度依赖和这种独特的“伊比利亚遗产”文化传统的延续，直接导致了两极分化农业社会的形成：一边是以少数农业大地主为代表的国家精英；一边是大多数的农业劳动者。虽然到20世纪初，即巴西工业化进程开始之前，城市经济已经有了一定发展，但在城市中同样出现了严重的社会分层，而且这种分层是相对固化的，缺少社会流动性。例如，当时不论在民事领域还是军事领域，都出现了一个规模可观的官僚阶层，但对于来自非特权阶层的人而言，要想获得相应职位，必须得到有权有势的精英阶层的庇护。同时，一个规模不大的商业和新兴产业部门雇主阶层和产业工人群体也开始出现，分别构成了城市的上层和下层。但是，前者主要是来自欧洲的富有移民，而后者大多数是缺乏相应劳动和权益保障的非正规就业人群（只有外国劳工才受正规部门的青睐）。另外，需要强调的是，随着1888年奴隶制的终结，被解放出来的大批农业劳动者也开始涌入大城市，再加上欧洲移民的进入，结果导致大城市的工人数量剧增。鉴于有限的就业岗位，这些城市新移民不得不忍受低廉的工资待遇和恶劣的工作生活条件，贫困和收入分配不公问题在所难免。

在20世纪30年代以后的工业化进程中，生产活动主要集中在以圣保罗和里约热内卢等大城市为代表的基础设施较好的东南部地区，导致北部和东北部地区逐渐丧失了经济活力，加剧了地区发展的失衡。同时，随着大量农村劳动力迁人城市，巴西的住房体系建设难以满足迅速增长的城市人口，人们被迫聚居在大城市的周边或者荒芜的城市中心区，形成了大规模且拥挤的贫民窟。居住在这里穷人由于严重缺乏基本公共服务（尤其是医疗卫生和教育资源的医乏），有素质劳动力的再生产必然跟不上持续工业化进程的要求（该国一直严重依赖初级产品的出口，甚至直到现在，其高附加值产品的出口仍然与其国际地位不相称），也恶化了资本和劳动之间的分配结构，最终抑制了国民收入分配中劳动份额的提高。当然，即使在劳动者内部，由于工业化程度的不同，工人们的工资待遇也在拉大，即工业化程度较高的雇主能给付相对较高的工资和福利，而那些工业化程度较低的非正规部门就业者由于劳动力过剩，只能获得微薄的收入。

一热图利奥·多内列斯·瓦加斯（Getulio Dornelles Vargas）是20世纪巴西最重要的政治人物，毫无疑问在巴西的收入分配历史上也有他浓重的一笔。当然不是说巴西持续的收入分配不公问题可以追溯到瓦加斯，而是他对收入分配不公的制度作了最终定型，特别是他和他的同僚们建立起来的工业化项目和社会福利制度，一直持续影响到20世纪后半叶。在他任期内创建的劳工部垄断了与城市工会之间的关系（农村工会不被法律承认，且直到1945年也不存在）。劳工部监管城市工会的方方面面，包括官方认可、内部财务、官员选举和工人最低工资。同时，劳工部对工会成员施以恩惠（基本是正规部门就业者），即按照职业划分建立了养老金机构，管理着来自工资扣除的退休基金，保障着他们的未来生活。特别是，瓦加斯还扩充了政府官僚队伍并提供十分慷慨的养老金待遇，以维护国家独裁体制。另外，为了阻止可能的劳动阶级动员，他还建立了大规模的劳动力官僚体制，通过很多高薪工作吸引工会领导人，使得劳资冲突和谈判变成了由政府裁决的法律问题。考虑到巴西劳动力市场的不稳定，这些待遇优厚的工作岗位对所有人都有吸引力，除了大多数专门的政治活动家。尽管瓦加斯创立的这种官僚体制后来被多次修改，但是大多数还是被保留下来了。

从70年代开始，与巴西收入分配相关的学术研究和各种争论开始活跃起来，其中巴西收入分配不公的制度根源尤其受到广泛关注。有的学者强调劳动力市场和政治因素是巴西收入分配不断恶化的主要原因，认为1964年军事独裁政府上台以后，把社会和经济稳定作为一切政策目标的核心，在创造了“巴西经济奇迹”的同时，却带来各种社会公平问题。具体来说，政府一方面对劳动力市场进行控制，并采取限制工资增长率的措施；另一方面实施了以高通胀为代价来换取经济增长的货币政策。这当然有一定道理，因为从1960年开始几乎每一届政府都面临着稳定的需求：不断出现的国际收支赤字和通胀危机迫使政府不得不接受稳定政策。像拉美其他地区一样，巴西国内增长不得不多次对国内短期的稳定措施做出牺牲，最终对收入分配造成不利影响。

有的学者则另辟蹊径，认为尽管城乡、地区、性别、家庭规模和种族可以对巴西收入分配不公做出一定解释，但这些并非根本原因。根本原因在于巴西当时处在加速工业化进程和经济快速增长的过程中；同时人们教育差异程度很大，大多数人教育程度比较低，只有少部分人获得了良好的教育。后者在工业化加速发展过程中，会获得更多技能溢价，导致工资收入水平的巨大差异。到1970年年末，后一种观点成为学术界认同的主流。

然而，最近有研究认为，虽然经济学和计量经济学在识别和量化福利和不公平程度及其决定因素上是有帮助的和重要的，但对收入分配不公这种复杂的社会现象，不能只局限于经济因素的分析，还要与政治因素结合起来：因为高度的不公平，政府治理的有效性就存在着困难；反过来，没有良好的政府治理，贫困分化就会趋于严重。不仅如此，甚至有的学者还提出，对巴西收入分配的根源还需要人类学家的解释。

毫无疑问，探索巴西收入分配不公的制度根源是一件非常困难的事情，也很难有满意的答案，但通过以上分析大体可以得到如下几点启示。其一，作为伊比利亚遗产的继承者和最后一个废除奴隶制的拉美国家，巴西两极分化的社会结构得到长期强化，少数精英阶层已经牢牢控制了国家的经济和政治体制。当每一次社会变迁或当政治家和政策制定者决定要对此做出改变时，他们必将极力维护这种已经取得的经济特权。这意味着即使某些措施或某段时间内收入分配不公得到一定缓解，但寄望短时间内彻底解决这一问题却是不现实的。其二，早期快速的工业化进程虽然带动了经济的加快发展，但也加剧了作为经济增长基础的现代部门企业在行业和地理上的高度集中，导致不同经济部门和不同地区之间工人工资和社会福利存在着明显差别，甚至在创造经济奇迹的时候，收入分配不公问题仍然会相伴而生。其三，巴西早期建立的社会保障制度，出于政治的需要而对正规就业人员提供了慷慨的待遇，但却把大多数低收入人群排斥在外。由于社会保障制度存在着福利刚性和路径依赖，为以后藉此调整收入分配设置了障碍。其四，不公平的教育制度长期存在，不仅阻碍了人力资本的提升，加剧了巴西对初级产品出口的依赖，使其不能更快速地转向高附加值产品的出口，同时也导致了贫困的代际循环，而贫困问题和收入不公问题在巴西是长期相互交织在一起的。

二 收入分配状况的最新变化和原因分析

在20世纪90年代以前，巴西收入分配不公程度虽然时有波动，但多数年份都处于高位且呈上升趋势。在进入90年代以后，巴西收入分配不公程度开始下降的趋势逐渐显现出来，特别是21世纪初以后，这种收入状况的改善就更为明显。具体来说，在1989年，巴西基尼系数一度高达0.628，收入差距非常悬殊。此后，基尼系数开始进人下降通道，大体可以分为两个阶段：一是从1990年到2002年，除了1990年有显著下降外（降幅达-3.8%），多数年份处于温和下降状态，复合年均下降幅度为0.57%，到2002年基尼系数为0.583%；二是从2003年到2012年，基尼系数处于快速下降状态，复合年均降幅高达1.08%，一直到2012年的0.523（见图1）。按照收入五分位法的变化来分析，2002-2012年期间巴西最贫困的20%人口获得总收人的比重从3.4%增长到4.5%，最富有的加%人口获得总收入的比重则从62.3%下降到55.1 %，收入最高和最低群体每人收入平均值的比重也相应从34.4%下降到22.5%。这也说明巴西在2003年以来收入分配不公状况已有显著改观。

需要注意的是，从2003年开始，在收入分配不公状况得到不断改善的同时，巴西的绝对贫困率（包括极端贫困率和中度贫困率）都出现了明显下降；而在2003年以前，虽然收入分配不公程度在下降，这两个绝对贫困率指标在多数年份里都是不变的。显然，这两个阶段收入分配不公降低的原因是不一致的。另外，不仅在上述两个阶段，而且至少可以追溯到1980年，巴西的相对贫困率都没发生任何趋势性的变化（见图1）。这说明无论是绝对贫困率的下降还是收入分配状况的改善都是具有高度脆弱性的，即如果外部环境发生恶化，这种改善很可能快速化为乌有。

近几年，探讨巴西收入分配状况改善的成因已成为国际学术界的一个热门研究领域，相关成果也比较多。比较典型的研究通过使用标准的因素分解技术，发现从90年代中期以后导致收入分配不公程度下降的原因有4点：一是随着教育普及程度的提高，劳动力的技能溢价持续下降，从而缩小了熟练工人和非熟练工人之间的工资差距；二是随着90年代初开始的国际贸易自由化，发展中国家外部贸易条件得到改善，农产品出口价格不断提高，巴西现代农业出口部门因此得到较快发展，使得一些小土地种植者从中受益，城乡之间的居民收入差距开始大幅下降；三是巴西建立和完善的社会救助体系提高了穷人的收入；四是种族之间收入不公的降低。

对于上述四点解释，多数研究比较认同是教育普及程度的提高和针对穷人的非劳动收入的增加。有的研究进一步指出，巴西近十几年出现的收入分配状况改善，主要是两个因素发挥了作用：一是熟练劳动力技能溢价的下降；二是更为激进和进步的社会政策的实施，使得处于收入分配低端的家庭受益。其中，技能溢价下降的原因主要来自两方面：一是近几十年基础教育普及的结果，二是20世纪90年代巴西在对外贸易和投资开放过程中，出现了技能偏向型收入结构，但进入21世纪后这种分化效果开始逐步消散。也就是说，过去10年里在技能偏向型技术进步和教育进步之间的竞赛中，后者发挥了更大的作用。

当然，这两个因素对巴西改善收入分配的途径和效果是不完全相同的。首先来看巴西教育普及程度的提高对降低收入分配不公的贡献大小。我们知道，长期以来，巴西的收入不公很大一部分是来源于教育的不公平，而20世纪90年代中期以后实施的相关政策改变了这一状况。具体来说，教育普及程度的提高主要得益于“家庭补助金项目”（Bolsa Familia）等一些政府转移支付项目的引人和实施。1993年，来自家长未受正规教育家庭的子女只完成4年的学校教育；而目前的情况是，不管父母的受教育程度如何，巴西学生都完成了9-11年的学校教育，教育年限的增加使得教育不公显著下降。平均教育水平上升（2009年接受超过11年学校教育的工人占被雇佣人口的40%以上）导致劳动力市场技能溢价出现下降。劳动力受教育状况的改变，导致无技能工人相对稀缺，于是带动工资溢价的下降，教育的平均回报从1997年的14.5%下降到2005年的12.2%。教育不公的下降所带来工人工资差别的下降可以解释收入不公下降的50%。也有研究对此做出了更为详细的分析，认为每增加一年教育，个人预期收入增长10.7%，而因此进入正规化市场还能使个人收入提高40%。

其次，非劳动收入（各种社会救助项目）虽然仅占家庭收入的较小比重，但在降低收入分配不公的过程中也发挥了非常重要的作用。从1988年开始，一些社会政策改革已经扩大了社会保障和现金转移的覆盖面和支付额度，2001-2007年期间缴费和非缴费型转移支付解释了超过40%的基尼系数下降。但不是所有的转移支付都有这样的效果。定位明确的转移项目，例如与最低工资指数化挂钩的“连续现金福利项目”（BPC）己经显示出积极的再分配效果；而没有定位于穷人的社会保障计划却是累退性的，例如公务员养老金制度。另外，根据不同的范围，联邦项目的影响也是不同的。例如“家庭补助金项目”计划在1997-2009年期间比“连续现金福利项目”解释了更高比例的基尼系数下降，尽管前者转移支付的数额更低。

除此之外，还有的学者认为，宏观经济、制度变化及有利的外部环境也为实施各种政策提供了空间，从而对收入分配不公的改善具有积极效果。特别是2003年以后，经常项目账户得到改善、大规模资本流人得到恢复，巴西政府在2005年年底提前还清了国际货币基金组织的债务并摆脱了各种约束，降低了外债水平，并积累起大规模外汇储备，短期外债占外汇储备的比重从1999年汇率危机前夕的90%降低到2008年的20%，使得巴西政府在开展各种减贫计划时有了实施的空间。另外，不可否认，人口年龄结构的变化，包括低收入阶层家庭人口出生率的下降，也对收入再分配形成了积极影响。

通过上述分析不难看出，从20世纪90年代初开始，巴西政府为改善收入分配而引入的种种改革措施已经对于前文提到的“制度根源”做出了“部分”回应。主要表现在如下两方面：一方面，既然历史上巴西收入不公在一定程度上根植于教育的不公平，那么采取措施促进教育普及和向低收入家庭倾斜就是应有之意，而且教育普及的提高不仅会增加低收入家庭的未来收入从而结束贫困的代际循环，而且还可以通过教育的外溢效应提高整个国家的国际竞争力，为实现经济的可持续增长创造必要条件；另一方面，社会保障制度作为收入再分配的主要手段，本应该向弱势群体倾斜，但由于历史原因，巴西的社会保障制度（特别是养老金制度）主要向富裕阶层倾斜，很少惠及低收入阶层，后来引人的各种社会救助项目虽然取得了减贫和降低收入不公的积极效果，但只具有“边际”意义，要想对代表精英阶层利益的社会保障制度做出彻底改变绝非易事。

三 收入分配相关政策的主要内容和简要评价

（一）教育政策

巴西现代教育起步晚，这是由其独特的历史和文化决定的。早在1500年，当葡萄牙探险家到达南美大陆时，这些欧洲来的新移民主要关心的是从当地获取“巴西木”并运回欧洲修建他们的庄园，而不是对新大陆进行有效的属地治理。因此，对土著人采取了极为残暴的殖民统治，导致大量土著人死亡，后来从非洲引入大量黑人劳动力。即使1822年巴西独立后，这种对劳动力素质（健康和受教育机会）的漠视也未曾改观。因此，直到废除奴隶制度前夕，不仅全部奴隶没有接受正规教育，而且自由民的文盲率也高达85% 。

直到1930年，巴西才建立了教育文化部，但教育管理权限仍然保留在州及地方政府手里，没有全国统一的义务教育计划和保障措施，导致大部分适龄儿童没有受到正规教育。同时，巴西在1934年和1937年成立了圣保罗州立大学和里约联邦大学（后者是由几所已经存在的院校合并而成），但巴西经济基础仍然是原材料和大宗商品的出口，对工人素质的提高没有那么迫切，劳动力受教育程度没有明显改观。即使到了20世纪50年代，超过50%的巴西人仍然是文盲，在此后几十年里，虽然人口规模迅速扩大，城市化进程也出现了加快发展，但巴西人口的平均受教育程度仍然较低。

进入20世纪60年代以后，巴西经历了军人政府独裁统治时期（1964-1985年），政治对话受到压制，大批知识分子离开巴西。回归民主体制后，巴西制定了一部具有重大意义的宪法——《01988年联邦宪法》，旨在建立公平公正的社会制度，其中教育公平成为其中的一项主要内容。该宪法规定建立八年制义务教育，并赋予7-15岁儿童获得免费教育的权利；还要求州和地方政府财政收入的至少25 %、联邦政府收入的至少18%用于教育。20世纪90年代初，巴西结束了对国内经济部门的高度保护政策，而全球化带来了巨大的竞争压力，于是政府开始鼓励发展新技术和新工业，这就需要大量受过良好教育的工人，因此，教育改革已势在必行。

1996年，巴西颁布了《国民教育基础与指引法》，界定了联邦、州和市政府在国民教育方面的权责分配，推动学校治理的民主化进程，让学校在资金使用和课程选择上享有更多自主权。同一年，联邦宪法第14号修正案建立了“基础教育发展基金”（FUNDEF），要求改变财政向教育的拨款原则。原来是按照人口占比原则确定教育经费的分配，大城市可分配到较多资金，而贫困地区和一些小城市分配到的资金较少；改革后通过新建立的基金对东北部和北部贫困地区进行倾斜性融资支持。随后几年，巴西联邦和地方政府开始全面的教育系统转型：一是教育融资均等化；二是绩效测度；三是降低贫困家庭教育成本。对于教育融资均等化，巴西联邦政府在教育融资上的职能转型是革命性的变化，其首要政策目标是消除地区间教育支出的极端差异。

2004年，巴西政府合并了之前存在的许多针对健康和营养的有条件现金转移计划，将其整合成一个单一项目，即前文提到的“家庭补助金项目”，提高了补贴标准。2006年，巴西国会将原来的“基础教育发展基金”更新为“基础教育发展和维护基金”（FUNDEB），资助范围从原来的初等教育和中等教育扩大到儿童早期教育、校外年轻人和成人教育。“家庭补助金项目”和“基础教育发展和维护基金”使得高级中学教育在供给和需求两方面都取得了优先权。这些政策的推出无疑降低了贫困家庭子女的教育成本，扩大了教育普及程度。通过有条件现金转移计划的引人，旨在提高贫困家庭子女的人学率和受教育机会。同时，巴西的公共教育支出占GDP比重也从2000年的4%持续增加到2010年的5.8%。

应该说，巴西这些教育改革的效果是显著的。例如，巴西国内15岁及以上人口的识字率从2000年的86.4%增加到2011年的90.4%。为了说明更长时期内的教育进步，可以从目前不同年龄段的文盲率来考察。2012年巴西全部人口的文盲率为8.7%，男性和女性分别为9.0%和8.4%。具体到每个年龄段而言，文盲率就有了明显的差异，特别是随着年龄的提高，这种差异就越突出。例如，15-24岁人口的文盲率仅为1.4% , 35- 44岁人口的文盲率为6.6%，而60岁及以上人口的文盲率则高达24.3%，且女性的文盲率高于男性（见表1）。

不可否认，虽然巴西教育已经取得了明显的改进，特别是近20年巴西初等教育和中等教育普及率有了显著提高，但仍没有消除与其他中等收入的拉美国家和OECD国家之间的差距，特别是教育质量还面临着特别大的挑战。例如，OECD国际学生评估项目（PISA） 2012年的评估结果显示，在65个接受评估的国家和经济体中，巴西的学生在数学、阅读和科学的综合测试中得分都非常靠后，例如数学得分仅排在第58位，近乎垫底。当然，巴西政府也意识到这一问题，但改变现状却非一朝一夕之功，不仅需要持续的财政投入，甚至需要在目前基础上大幅增加财政投入，另外，学校基础设施和教师队伍的优化也很难在短期内取得立竿见影的效果。

（二）养老金制度

巴西的公共养老金制度属于现收现付制，主要由两个制度体系组成，即公共部门养老金制度和私人部门养老金制度。公共部门养老金制度是由分属联邦、州和市政府管理的诸多分散的计划组成，由联邦政府相关部门统一协调，其收入来源于雇员缴费。私人部门养老金体系是一个全国统一的制度，收入来源于雇主和雇员缴费，国家通过消费税和其他财政转移弥补待遇支付不足的部分。虽然这两种养老金制度结构基本相同，但实施起来的实际效果却大相径庭，其对收入分配的负面影响也广为垢病。具体来说，巴西公共养老金制度存在着以下主要问题。

首先，虽然进行了改革，但不同养老金制度给公共部门雇员和私人部门雇员造成的收入分配不公问题并没有得到根本解决。因为，私人部门养老金制度有缴费上限，从而限制了雇员的缴费，也限制了养老金待遇水平；但公共部门养老金制度却不受这个上限限制。虽然2003年和2005年巴西对公共部门养老金制度进行了改革，但其效果需要很长时间才能体现出来，因为这次改革对增加上限的要求只适用于改革后新入职的政府机构雇员。换句话说，考虑到改革的巨大阻力，这次改革的过渡期非常长，需要30年时间才能实现两个制度的最终并轨。而且，这项改革还给公共部门雇员引入了自愿性养老金计划，用于补充基本养老保险待遇的降低。当然，这次引入的自愿性补充养老金计划的待遇计发原则相对公共部门养老金制度更为严格，但该计划仍然可以获得部分财政补贴。

其次，养老金制度缴费和待遇之间缺乏精算联系不仅恶化了制度的财务可持续性，对公共财政的健康运行带来了巨大隐患，更为严重的是它还带来了财政资源分配不公问题。虽然这两个制度养老金待遇标准的下限都是定期调整的最低工资，但是在公共部门养老金制度中获得这个下限待遇的退休者并不多，与之相反，私人部门养老金制度中却有多达2/3的参保退休人员所得养老金待遇位于最低工资标准。从20世纪90年代中期开始，最低工资标准根据社会工资的实际增长情况每年进行调整，这就导致养老金缴费和待遇已经失去联系，所以可以看作是缴费型养老金和非缴费养老金制度的混合模式。这种模式的确立给巴西政府财政支出带来巨大负担，道理很简单，既然养老金待遇与缴费失去联系，那么企业和个人缴费对退休后待遇的贡献将大大下降，逃避缴费或降低缴费水平必然成为人们的一种理性选择，从而削弱养老金制度的收入能力，而制度收入能力的下降并没有在待遇水平上体现出来，收支差额部分就不得不动用财政资金进行补贴。一旦经济增长出现困难，财政收入受限，那么出现公共财政危机就成为一种可能。进一步，即使不出现财政危机，给这些受雇于正规部门工人的退休金进行补贴也很难找到法理支持，最终必然对收入分配产生负面影响。

最后，养老金待遇调整机制的差异同样带来了严重问题。对于私人部门退休者而言，养老金待遇要么随着最低工资标准的提高而增加，要么根据通胀水平向上调整；而对于公共部门退休者而言，养老金待遇基本都是跟着工资增长率的提高而向上调整。一般来说，工资增长与经济增长基本保持一致，而高于通胀水平。也就是说，即使在经济高速增长时期，公共部门退休者可以分享经济增长成果，而私人部门中待遇超过最低工资的退休者却与此无缘。从这个角度上来说，如果仅通过养老金制度这个渠道，巴西的经济增长并不能改善收入分配状况。当然，21世纪初巴西已经对公共养老金制度进行了改革，取消了公共部门雇员这项特权，但却对改革前的雇员网开一面，让他们继续按照工资增长率调节养老金待遇，这必然需要一个非常长的改革过渡期，因此短期内无法改变这种不公状况。

（三）社会救助

巴西的社会救助政策可以追溯到1938年，当时创立了“国民社会服务委员会”（CNSS），旨在通过社会慈善组织向最贫困人口提供社会救助，因此政府在社会救助上贡献不大。此后的几十年里，巴西先后针对儿童、农业工人、残疾人和没有足够收入的老年人建立了社会救助制度，但这些制度普遍存在两个间题：一是给予的待遇标准较低，二是满足救助的资格条件非常苛刻。以1974年建立的“终身每月收入项目”（RMV）为例，救助对象为残疾人和年龄在70岁以上且每月收入低于最低工资的60%，同时还要求受益人必须是加人缴费型社会保障制度且有一定的缴费年限，因此大多数穷人很难满足这种苛刻的条件。

随着《1988年联邦宪法》的颁布，社会救助成为巴西人的一项基本社会权利，巴西政府开始建立面向家庭、妇女、儿童、残疾人和老年人等弱势群体的全方位社会救助体系。例如，19%年，巴西在此前的“终身每月收入项目”基础上建立了“连续现金福利项目”，这是一个不附带资金用途的现金转移项目，只要伤残或年龄在65岁及以上，且家庭人均收入低于最低工资的1/4，就可以获得救助，救助的最高标准为最低工资，但不能与其他社会救助项目累计。2005年有270万人从这个项目中受益。该项目因其可能产生负激励效应而遭到批评，然而，考虑到受益年龄要求较高，这种影响应该是不显著的。

进入21世纪后，巴西政府先后通过“零饥饿计划”和“没有贫困的巴西计划”，整合了此前建立的分属各地区和各部门管理的碎片化社会救助体系。“零饥饿计划”创立于2003年，包括很多有关食物保障和减贫的政策，其中最有影响力的是属于有条件现金转移性质的“家庭补助金项目”。“零饥饿计划”实施7年来取得了很大进展，但仍然有很多人处于极端贫困状态，且没有被“家庭补助金项目”和其他非缴费型项目覆盖进来。因此，2011年巴西政府又推出了“没有贫困的巴西计划”，继续整合巴西的社会救助体系，重点是识别贫困家庭并给予公共服务和社会救助。目前该计划通过“家庭补助金项目”保证每月人均收入不低于70雷亚尔（约合39美元），如果家庭有未成年子女（视子女数量而定）还可以获得最高160雷亚尔的额外人均补贴。2012年，巴西又在“没有贫困的巴西计划”下引入了“巴西关爱项目”，旨在对那些已经获得“家庭补助金项目”资助但仍未摆脱极端贫困状态的家庭提供额外的现金补助。

综上所述，巴西具有收入保障功能的社会救济项目主要包括两项：一是“家庭补助金项目”（“巴西关爱项目”作为补充）；二是“连续现金福利项目”。到目前为止，这两个项目覆盖面持续扩大，对巴西减贫、进而降低收入分配不公起到了越来越重要的作用。例如，“家庭补助金项目”和“连续现金福利项目”覆盖人数占总人口的比重分别从2004年的15.88%和1.13%提高到2011年的27.39%和1.82%。但这里存在着两个问题需要引起重视。一是虽然巴西先后实施的“零饥饿计划”和“没有贫困的巴西计划”对各项社会救助制度进行了整合，但鉴于联邦体制下，中央和地方之间在财权和事权上存在着严重博弈，高度碎片化一时难以消除，而且待遇资格的界定需要借助“家计调查”等手段，为此付出高额管理成本就在所难免。二是虽然目前用于“家庭补助金项目”和“连续现金福利项目”的政府开支较少，但巴西一些社会救助项目（例如“连续现金福利项目”）的待遇标准是依据最低工资（而不是物价指数）来制定的，随着覆盖面的扩大，未来一旦经济增长出现下滑，难免会给政府带来巨大的财政压力。

四 主要结论

作为拉美地区最大经济体和新兴国家代表，巴西一直被贫富差距悬殊所困扰，也是世界上收入分配不公最为严重的典型国家。直到20世纪90年代开始，巴西收入分配状况开始出现一定程度的改善，特别是进人21世纪后，这种改善程度越发明显。但同时也不可否认，即使有了明显改善，巴西收入分配不公问题直到今天依然突出。这一方面说明收入分配不公问题绝不是一蹴而就可以解决的，另一方面也说明如此严重收入分配不公的形成必然有着深厚的制度根源，对巴西而言，就是其历史上已经形成社会阶层的严重固化和对基础教育的长期忽视。

因此，不难理解，近20年巴西在基础教育和社会救济等领域有针对性的投人对改善收入分配功不可没，也是对业已存在的制度根源的“部分”回应。当然，这些政策在实施细节上并非无可挑剔，例如基础教育的普及并没有马上带来教育质量的显著改善、社会救助政策碎片化严重和财务可持续性令人担忧等。

但是，最大的问题却是巴西还没有触及导致其收入分配不公的制度根源，即消除精英阶层及其附属群体（公共部门雇员和正规就业部门雇员）不合理的经济和福利特权，例如公共养老金制度不仅只有少数人受益（大多数非正规部门雇员因为缴费门槛等制度性原因难以加入），而且即使在该制度内部也呈现出向“富人”倾斜的态势（收入越高，养老金替代率越高）。

最后，本文通过对巴西收入分配问题的研究，虽然得出了一些结论，但发现悬而未决的问题更多。其一，既然巴西教育普及程度提高导致熟练劳动力技能溢价下降，从而使熟练和非熟练劳动力之间的工资差距缩小，那么巴西这些年的经济增长难道没有带动产业结构提升，从而保持熟练工人技能溢价的优势不变?其二，巴西各种社会救助政策的立足点是减贫，收入分配不公下降只是其附带结果，问题是减贫和收入分配的政策边界在哪里，长期而言减贫政策对改善收入分配不公的效果是否会趋于衰减?其三，既然巴西是在结束长达11年的军人独裁政权后，才出现的收入分配状况改善，那么政治民主是收入分配改善的必要条件吗?其四，如同巴西一样，很多发展中国家都面临着经济增长和收入公平的两难选择，那么应如何处理增长和分配之间的关系?这些问题都有待进一步研究。