内容提要 查韦斯执政14年期间，委内瑞拉实施了大规模社会改革，旨在改善人们特别是低收入群体的生活状况。这一时期的社会政策以推行一系列颇具规模的社会计划为主要特征，如卫生计划、教育计划、食品计划和住房计划等。查韦斯政府社会政策的实施，在委内瑞拉产生了许多积极效果，如贫困率下降，收入分配不平等问题得到改善，就业形势得到改观等，但这种激进式的社会政策也存在着脆弱性、低效益等方面的问题。

关键词 “补偿型”社会政策 查韦斯政府 “使命”计划

一 查韦斯执政前社会政策的发展背景

20世纪80年代，拉美地区陷入严重的债务危机，社会形势恶化。在经济上经历了“失去的十年”之后，委内瑞拉国内的社会状况堪忧，贫富差距及社会排斥现象愈发突出，社会矛盾不断加剧。

历史上，委内瑞拉是拉美地区社会福利水平较高的国家之一，其传统的社会政策是以建立福利国家为目标，旨在形成覆盖全体公民的、普惠式社会福利体系。这种传统型的社会政策模式重视人力资本，努力推动教育、医疗卫生及社会保障等领域的发展，被认为是一种永续的、结构性政策模式。然而，1980年世界经济危机引发石油价格下滑，委内瑞拉的国家收入锐减，整个国家都陷入沉重的债务危机，以往高福利的支出模式难以为继。1989年，时隔10年二度上任总统的佩雷斯（Carlos Andrés Pérez），接受国际货币基金组织的政策建议，在委内瑞拉开始新自由主义的经济和社会政策改革。新自由主义经济改革强调资本市场的作用，弱化国家政府的干预，对国有经济进行私有化改革，同时在社会领域的投入也随之减弱。出于国家经济改革的需要，佩雷斯总统对政府的社会政策模式进行了配套改革，在社会政策中同样引入市场机制，建立以市场为导向的“补偿型”社会政策，或称之为“目标定位型”的社会政策模式。这种社会政策模式是有针对性地面向受经济危机影响最深的那一部分群体，他们是社会最脆弱的阶层，受经济改革的影响也最大。政府为他们提供直接的、针对性补贴，以满足其最基本需求。不同于传统型社会政策向全体公民提供免费的教育和医疗，补偿型的社会政策转向提供食品营养和母婴护理，促进就业及非正规经济的发展，以及扩大学龄前和基础教育的覆盖等。1994年接任佩雷斯的卡尔德拉（Rafael Caldera）总统继续执行新自由主义经济政策，视社会政策为经济政策的辅助，试图通过“一揽子”社会计划减轻经济改革给民生带来的冲击。

实行新自由主义改革的两届政府，将经济发展摆在首要位置，过于相信“市场对财富的分配作用”，试图通过长期的经济增长解决分配不平等问题，结果适得其反。在经历了10年的新自由主义改革之后，委内瑞拉的社会问题变得更为严重。有数据显示，1989-1998年10年间，委内瑞拉社会贫困现象进一步加剧，年均社会贫困率达到45.5%有些年份甚至超过50%；而在此之前的1980-1988年间，年均社会贫困率仅为32%（见图1） 。自20世纪90年代，委内瑞拉的基尼系数持续爬升，甚至一度达到0.62的历史峰值，贫富差距的悬殊程度可见一斑。

新自由主义经济改革没能给迫切需要改变生活现状的委内瑞拉民众带来希望，反而使社会矛盾更加激化，一场更为深刻的社会变革呼之欲出。

二 查韦斯时期的社会政策演变

1999年2月查韦斯就任总统，将国名改为“委内瑞拉玻利瓦尔共和国”，并颁布了新的《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》，对政府、政府与社会的关系以及公民等概念作了重新界定，成为政治、法律、社会及制度建设等领域新的指导方针。它第一次提出要将委内瑞拉建设成为一个法治正义的社会民主国家，实行参与式民主的政治体制，强调公民和国家的共同责任;它将1961年宪法中对于社会权利的范畴扩展至社会生活的新领域并加入新的主体，增强社会包容性。此外，它还重新定义了国家的社会功能，规定政府应在保障公民的社会权利方面发挥主导作用，社会政策应将赋予并保障公民健康、就业、教育、社会保障和住房的权利作为根本目标。

在此执政思想下，查韦斯政府开始在社会领域进行大刀阔斧的改革，推出一系列颇具规模的社会计划，以求尽快改变委内瑞拉人民，特别是底层人民的生活状况。回顾查韦斯自1999年2月就任总统至2013年3月病逝的14年间，其执政时期社会政策的发展和演变大致可划分为三个阶段。

一是查韦斯政府过渡阶段（1999-2002年）。

查韦斯就任时，委内瑞拉的社会问题己经非常严峻，而其作为民选总统，亚需解决社会上存在的贫困和不平等问题。上台伊始，查韦斯便将社会政策由原来的从属地位提升至与经济政策同等重要的地位，将国家的石油收入重新分配以惠及中、低收入群体。为此，查韦斯政府先后推出了“玻利瓦尔2000年计划’`2001 } 2007年国家经济与社会发展计划”和2002年年初的“社会战略计划”。这一系列“计划”旨在增加家庭收入，消灭饥饿和贫困，形成经济、政治、领土、外交和社会五大“均衡”的新发展模式。

然而，新政权在建立之初并不稳固，在经历了2002年4月未遂政变和同年12月石油行业大罢工之后，查韦斯政府才逐渐走出政权更迭的动荡过渡期。事实上，这种政治上的不稳定严重牵制了查韦斯政府在社会领域的改革，解决政治危机变成了政府在这一阶段的重心。有学者认为，这一时期查韦斯政府的社会和经济政策并未有新的突破，而是保留了许多新自由主义经济时期的补偿式社会计划。

二是查韦斯政府社会政策形成阶段（2003-2010年）。

2003年2月，查韦斯启动石油领域的国有化运动一一‘石油完全主权”，国家的经济命脉逐渐回到政府手中，委内瑞拉政局逐步稳定，为查韦斯政府日后实行大规模社会计划提供了政治和财政保障。

2003年6月，查韦斯政府开始在教育、医疗卫生、食品、住房等领域推出一系列“使命”计划，目的是保障居民的基本生活需求，消除社会排斥和不平等。这些“使命”计划的推出意味着政府对公共政策作出调整，政府在社会领域推进改革的大幕也由此正式揭开，这在一定程度上帮助查韦斯顺利通过了2004年8月的“罢免性”公投。自此，查韦斯政府基本实现了对时局的掌控，践行自己政治理想的条件业己成熟。

2005年查韦斯提出“21世纪社会主义”革命的构想，立足于社会主义理念来解决国家存在的种种问题，以最终实现“玻利瓦尔革命”的胜利。2007年查韦斯政府又进一步推出“第一个社会主义计划”，即“2007 -2013年西蒙·玻利瓦尔经济与社会发展计划”，力图打造一种经济与社会包容性发展的社会结构形态。

这一时期查韦斯政府的社会政策己经与新自由主义时期的社会政策模式明显不同，主要体现在：是否注重经济和社会政策的平衡发展，政策目标的制定是否更为彻底（如新自由主义时期社会政策的目标是要减轻经济危机带来的影响，而查韦斯时期则要求消灭贫困）以及是否注重公民的参与，等等。然而，这是否意味着在委内瑞拉己经形成一种新型的社会政策范式还有待进一步考究。有学者认为，可以将查韦斯时期的社会政策视为一种新型社会政策范式的雏形，在这种范式中，国家的社会经济秩序带有明显的反资本主义倾向和社会主义特征。

在查韦斯执政时期，委内瑞拉在社会领域的支出明显增加，社会投资占GDP的比重逐年上升，特别是在2006年和2007年，社会支出占GDP的比重超过21%（见图2）。尽管2008年因全球金融危机和世界石油价格的下降使委内瑞拉经济受到一定冲击，政府在社会领域的投资有所减少，但2010年之后社会支出又快速增加并达到新世纪以来的最高点。

三是查韦斯政府社会领域改革的深入阶段（2011年至2013年3月）。

2011年是委内瑞拉独立200周年，查韦斯决定进一步深化政府在经济、社会等领域的改革，加大推进力度。在社会领域查韦斯政府提出了五个“大使命”计划（Gran Misiones），旨在进一步深化原有的健康、就业、住房、社会保障和农业方面“使命”计划的程度和规模。这一时期查韦斯政府社会政策的目标是要从多方面入手，深入解决现存的结构性问题。到目前为止，委内瑞拉政府仍继续延续这一宗旨，在社会领域陆续推出多领域的“大使命”社会计划。

三 查韦斯时期社会政策的主要内容

2002年年底通过的《社会保障制度法》（LOSSS）是查韦斯时期社会政策制度建设的法律依据和基本纲领。《社会保障制度法》为委内瑞拉社会保障制度的改革带来全新理念，它适用于在委内瑞拉领土居住的委内瑞拉人和有合法身份的外国人，对其自然属性无任何歧视偏见，并依据1999年宪法第86条宗旨，按照社会保障的不同领域建立相应的次级制度，这包括卫生保障制度、社会保障制度和住房保障制度，以形成新的委内瑞拉社会保障体系。从狭义上讲，查韦斯时期社会政策的主要内容是查韦斯政府所推出的一系列“使命”计划。这些“针划”大大小小共计30余个，涵盖了委内瑞拉教育、卫生、食品、住房、就业、农业、文化、科技等社会生活的方方面面，这里仅以卫生计划、教育计划、食品计划和住房计划为例进行阐释。

（一）卫生计划

查韦斯执政时期在卫生领域推出的最为重要的“使命”计划是自2003年开始实施的“深入贫民窟使命”（ Mision Barrio Adentro），这也是查韦斯政府第一批推出的社会“使命”计划中的核心之一。

查韦斯执政前，特别是实行新自由主义经济改革的10年中，委内瑞拉的公共卫生体系遭到明显破坏，在私有化的潮流中其规模不断萎缩，社会上普遍存在的“看病难”问题无法解决，有约80%的委内瑞拉人看不起医生。查韦斯上台以后，在宪法和国家财政预算的规定中，都明确了公共卫生体系的地位，并在此基础上，依照《社会保障制度法》建立了新的卫生保障制度—国家公共卫生体系（SPNS）。其中，“深入贫民窟使命”是该体系的主要组成部分。

“深入贫民窟使命”是查韦斯政府借鉴古巴经验，旨在建立一个可提供基本预防与治疗服务、推动贫民区医疗体系发展的综合性社会卫生计划。该计划共分为四个阶段，在计划的第一阶段，社区医生携带必要的设备和医疗用品在远离医院、很难获得医疗资源的贫民区建立大众诊所，为当地居民提供免费基础医疗，这些诊所被认为是构成委内瑞拉公共卫生体系的基础单位。

2005年“深入贫民窟使命”进入第二阶段，意味着新的国家公共卫生体系亦进入发展的第二层级。这一阶段的目标是建立高技术的医疗诊断中心，并在贫民区周边修建综合性康复中心。而在“深入贫民窟使命”的第三阶段，政府则将目标定位在建立覆盖全国的综合性医院网络。2006年8月加拉加斯儿童心脏病医院的落成，标志着计划的第四阶段开始实施，其目标是在全国建设巧家高级专科医院、一家血库等。

截至2007年年机“深入贫民窟使命”己在全国范围内建设1600余个大众诊所。依据计划，在每个大众诊所配备2名医生，负责500个家庭约2500名居民的医疗服务，这些医生除周日外每天上班，每日工作8小时。据统计，2006年受益于“深入贫民窟使命”、获得国家基础医疗服务的人口己达到近80%。

截至2013年‘探入贫民窟使命”平均每年接待问诊次数约6000万例，建设完成数百家诊断中心和高级康复中心。然而，有评论认为，除存在缺乏足够的本国医护人员参与“计划”的问题外，政府对该“计划”的投资也显不足。事实上，政府对“深入贫民窟使命”的投入仅占GDP的0.6%，这远不能满足数量庞大的居民对医疗设施、医疗用品和器材等的需求。

此外，作为“深入贫民窟使命”的补充和细化，查韦斯政府还陆续推出了人文类的社会卫生项目——“深入贫民窟体育使命”（Barrio AdentroDeportivo），拟推动体育文化事业的发展，并积极推动如保障饮用水等基本生活卫生条件的项目，以及相关眼科和耳科的计划“创造奇迹使命”（Mision Milagro）和“微笑使命”（Mision Sonrisa）。

（二）教育计划

教育被认为是改善收入分配不公、缩小贫富差距的重要工具，而在新自由主义改革时期，委内瑞拉的教育体系呈现明显的以追求效益为目标的私有化、不平等和排斥特征。查韦斯上台后，将教育摆在社会政策的首要位置，将其预算调整至国际标准，并努力修建校园等教育基础设施，给予学生更多空间参加社团等教育类活动，以此提高教育的综合质量。作为系列社会计划的重要方面之一，查韦斯政府推出的教育计划旨在“扫盲”和成人教育，范围则涵盖了自基础教育至大学水平的全部阶段。

查韦斯政府于2003年6月推出了旨在实现基础教育阶段“扫盲”的“罗宾逊使命”。该计划共分为两个层次“罗宾逊使命I”是要在全国范围内扫除成年人的文盲现象，使他们具备阅读及写作能力；“罗宾逊使命II”则是在此基础上，进一步将计划参与者的教育水平提高至六年级，其课程包括数学、语言、历史、地理、自然科学、计算机和英语等，以最终达到基础教育水平。此外，计划还为参与者提供诸如农业知识实践的培训机会。据统计，计划开始之初便有74名古巴教师参与，另有5万名志愿者加入。该计划采用的教学方法也取自古巴“我一定行”项目的经验—使用多媒体视听资料进行教学和交流。为向尚未完成中学教育的委内瑞拉人提供继续学习的机会，查韦斯政府推出了“里瓦斯使命”（Minion Ribas），旨在把被排斥于正规教育体系外的人纳入进来，力图使每个委内瑞拉人都能完成中学课程，实现教育民主化。据统计，在计划实施前，委内瑞拉约有500万人由于各种原因没能完成中学学业，而在计划启动之初全国有上百万人注册。对于教育的大学阶段，查韦斯政府则推出了“苏克雷使命”（Minion Sucre），以帮助那些中学毕业却无法继续大学学业的人实现愿望，消除教育体制内存在的不平等问题，提高委内瑞拉接受高等教育的人口比例。

 “罗宾逊使命I”被认为是委内瑞拉近年来最具意义的大规模扫盲运动，其一年培养的扫盲生超过130万人，相当于10岁以上人口的9%，并最终帮助委内瑞拉从原有150万文盲的国家成为2005年10月联合国教科文组织宣布的“摆脱文盲国家”。截至2013年，完成“罗宾逊使命II”基础教育阶段的毕业生己累计达到90余万人，完成“里瓦斯使命”中学教育的毕业生达到88余万人，在“苏克雷使命”下注册的学生人数己累计达到400余万人。

查韦斯政府推出的一系列教育计划可被理解为社会主义化的教育项目，它为计划参与者提供免费资源和奖学金，目的是让所有人都有机会接受教育。然而，由于此类计划多为远程式授课，授课时间也较全日制教育短，外加师资队伍专业性等因素，其教学质量和计划参与者最终达到的实际水平还有待考察。

（三）食品计划

在查韦斯执政时期，政府推出的另一个重要社会“使命”计划是于2003年4月开始的“食品市场使命”（Mision Mercal）。该计划是在2002年年底至2003年年初石油行业大罢工、食品生产和贸易遭到严重破坏的情况下，查韦斯政府出于粮食安全的考虑而提出的战略安排。该计划的宗旨是要加强委内瑞拉的粮食储备，改变此前食品行业对私人进口部门的严重依赖，国家须保障充足的粮食以满足全体公民的食品和营养需求及其获取渠道。

 “食品市场使命”的首要目标是消灭饥饿，为最穷困的群体提供廉价补贴食品甚至免费食品。它成立了国家食品市场公司（Mercal C. A.），负责食品和其他生活必需品的贸易和营销，旨在向全体委内瑞拉公民供应稳定的食品和基本“菜篮子”商品。该计划与其他农牧业生产计划相关联，采用生产直销的模式，免去中间商等环节，这样不仅可以保证商品的质量和优惠的价格，还可同时强化国家农牧业产业链的发展，巩固国内市场，实现粮食自给自足，在社区内建立更为便利的粮食获取渠道。计划设立了2000多个不同形式的基础设施供应点，如小商店、仓库、流动杂货铺、超市和露天大市场等，并鼓励社区、合作社及家庭企业加入贸易链，形成大大小小固定和流动的销售网点。居民从这些网点可购买到比一般市场价格低30%-45%的商品。此外，在“食品市场使命”下，政府还开展了其他更具针对性的项目，如针对儿童的“校园食堂计划”等。

可以看到，查韦斯政府的食品计划以政策的“普惠式”为主要特征，同时并存“目标定位型”项目。2013年从“食品市场使命”中受益的委内瑞拉人己累计达到1200余万人，在全国范围内己设立13000多个各类网点，销售食品达400余万吨，食品的获取渠道更为广泛。然而，若要从根本上解决食品供应的结构性问题仍需政府制定长期稳定的食品政策，目前委内瑞拉国内的食品短缺问题仍然十分严峻。

2011年在查韦斯政府推出的五个“大使命”计划中，“委内瑞拉农业大使命计划”为其中之一，旨在进一步加强国家的粮食主权，减少对进口粮食的依赖。

（四）住房计划

委内瑞拉是一个住房资源较为匿乏的国家，长期存在严重的“住房赤字”。根据计算，截至2012年，委内瑞拉尚有756万人需要约200万套住房。查韦斯上台之后决心改变这一状况，结清社会债务。

查韦斯政府在1999年宪法的基础上，出台了《下设住房体系与住房政策法》，将低收入家庭及受灾家庭等特殊群体列为国家住房政策的重点扶持对象。查韦斯认为之前的住房政策虽然面向所有购房有困难的群体，但主要受益的还是有正规工作的中产阶级，非正规就业人员等低收入群体仍被边缘化。2005年委内瑞拉国民大会通过了《住房抵押者保护法》，旨在保障住房贷款政策的公正性以及贷款者的利益。同一时期，《住房福利制度法》出台并取代了原有的《下设住房体系与住房政策法》，成为当前委内瑞拉制定住房政策的主要依据。根据桩房福利制度法》，委内瑞拉政府建立了包括公共部门（住房部和国家住房银行）、私营部门（银行和企业）以及家庭在内的国家住房体系（SNH），确立了包括公共部门支柱基金（FASP）、住房法定储蓄基金（FAOV）、住房自愿储蓄基金（FAVV）、保障基金（FG）和应急基金（FC）在内的住房资源与融资体系（SRF），国家住房银行（BANAVIH）全权负责管理。

为委内瑞拉公民提供免费或负担得起的住房是查韦斯政府住房政策的核心，为此政府推出了许多住房项目和住房计划，其中最具影响力的是2011年提出的“大住房使命”。该计划是在2004年“住房使命”的基础之上提出的：计划在2011-2017年间建设200万套住房，到2019年建成300万套住房。该计划通过国家财政、住房法定储蓄基金、公共及私立银行融资，以修建社会性住房。以2012年为例，国家投入“大住房使命”的资金高达570亿玻利瓦尔。该计划还同时对月收入在4倍最低工资标准以下的家庭提供购房补贴，补贴比例依照收入水平由高至低而递增，月收入在最低工资标准之下的家庭甚至可以到100%的住房价格补贴。月收入在4倍最低工资以上、巧倍最低工资以下的家庭将有很大机会享受到价格低廉的体面住房以及最长30年的低利率贷款。可以看到，该计划的覆盖范围己经惠及中产阶级。

 “大住房使命”推出后，由委内瑞拉公共部门投资建设完成的住房数量明显上升，2011-2013年间共计建设完成54.7万套住房，比1999-2010年间的建设量之和还要多。截至2014年4月，该计划己经让超过57万个家庭受益。然而，若以目前的生产能力到2017年完成“200万套住房”的目标，预计仍有较大困难。而在需求远远大于供给的情况下，意味着并非所有符合条件的公民都能获得住房。此外“大住房使命”建设住房的资金很大一部分来自委内瑞拉国家石油公司的收入，使其在融资环节上存在一定脆弱性，加之其“福利性”的分配模式，该计划的可持续性备受争议。

四 结论与评价

总体上讲，查韦斯时期的社会政策在委内瑞拉产生了许多积极效果，但同时亦存在一些问题。

（一）查韦斯时期社会政策的主要成效

首先，委内瑞拉的贫困率显著下降。2012年委内瑞拉的赤贫率为7.1 %，相比1999年下降了13个百分点，期间有250万人摆脱赤贫，提早完成了联合国“千年计划”。与此同时，社会贫困率也由1999年人口的42%下降到2012年的21.2%脱贫人口约570万人。减贫的成功使得委内瑞拉社会的贫富差距问题得到改善，1999年委内瑞拉的基尼系数为0.478，经过14年的震荡下降，2012年该国基尼系数己经降至0.404，甚至在一些年份处于0.4以下的水平。

其次，在查韦斯执政的14年间，委内瑞拉的就业形势得到明显改观。2013年上半年委内瑞拉劳动力就业率达到91.9%，比1998年查韦斯执政前提高了3.2个百分点，新增200多万个就业岗位。除2002 -2004年外，委内瑞拉的失业率呈逐年下降趋势，至2013年7月己从1998年的11.3%降至7.6%。新增岗位主要来自正规部门，至2013年7月委内瑞拉己有超过一半的劳动力在正规部门就业，比重达到59.5 %，相较于1999年提高了10.2个百分点，同期非正规部门就业比重则从50.7%降至40.5 %，就业质量明显提升。

最后，教育、卫生和住房等领域也有长足进步。委内瑞拉的教育普及率在查韦斯执政时期明显提升，特别是学前教育和中学净入学率，在1990-2010年期间分别上升了34%和29 %，达到了71.4%和73.3%的水平，同期小学净入学率为93.2%。与此同时，高等教育毕业生的人数也在逐年增加，至2011年己有超过210万人毕业。在医疗卫生方面，在查韦斯执政期间委内瑞拉人的预期寿命不断提高，儿童死亡率明显下降，可获得饮用水和卫生设施的人口比重也在不断增长。在住房领域，1998-2013年期间，委内瑞拉未达到居住条件的自建危房（Ranchos）占全部家用住房的比重由6.1%降至4.3%，而正规的家庭住房比重则有所上升。

（二）查韦斯政府社会政策的主要问题

第一，严重依赖石油的经济结构易造成社会支出来源的脆弱性。政府的社会支出在很大程度上取决于国家经济增长状况，而委内瑞拉的经济表现与其石油收入密切相关。2004-2009年，委内瑞拉石油收入对GDP的贡献率平均超过20 %，这一比重相较查韦斯执政前有所上升，而同期石油收入占国家财政总收入的比重则达到平均62%的水平。这种依赖石油的单一经济结构易产生脆弱性。一旦国际原油价格下跌则会造成国家财政状况吃紧，政府将不得不通过借债的方式维持大规模社会支出，从而造成财政赤字和公共债务上升的恶性循环。

第二，查韦斯政府社会政策模式面临的挑战。通过对查韦斯政府自2003年推出的四类社会计划的分析，可以看到查韦斯执政时期的社会政策具有社会平均主义导向的特征“普惠式”的政策模式逐渐超越“目标定位式”局限。在教育领域，查韦斯时期委内瑞拉的教育覆盖率明显提高，教育支出大幅增长，受教育机会更加均等。然而，如何提高教育质量仍是委内瑞拉教育体系面临的最大挑战。在卫生领域，以免费医疗为原则的公共卫生体系正在扩大其覆盖面，政府投资不断增加，但同教育体系一样，其服务质量仍有待加强。此外，查韦斯政府在食品领域推行的社会政策，也具有明显的“普惠式”特征，然而迄今为止委内瑞拉的基本食品供给仍严重不足。政府在住房领域制定的住房建设目标，在现实中始终无法如期完成，这反映了计划预期的激进与国家实际生产和建设能力的矛盾，而对住房资源分配的“福利性”也让计划的可持续性存在争议。

社会领域的减贫和脱贫实际上需要政府对社会政策进行结构性改革。单纯的现金转移支付或者补贴并不能有效提高穷人摆脱贫困的能力，因为当这种支持一旦消失，这部分群体很容易再次返贫，甚至更加失望。此外，查韦斯政府的社会政策强调公民的直接参与，特别是推动一直被边缘化的社会阶层重新融入进来，让基层社区参与决策。然而不能否认的是，这部分群体普遍缺乏组织能力和纪律性，以此设计的计划制度和实施规则倾向于简捷而灵活，这成为计划低效益的原因之一。