内容提要 发展中国家在城市化进程中，普遍面临无序、快速扩张的棚户区问题。20 世纪 60 年代，巴西政府在解决棚户区问题上曾有过一些尝试，并有针对性地设立了国家住房银行，旨在通过建设新住宅区、改造老社区、开发城区土地、完善基础设施等政策手段，解决城市化过程中日益严峻的棚户区问题。在政策的具体实施中，国家住房银行虽遏制了棚户区的过度扩张，但由于政府未处理好该银行的政策作用与市场之间的关系，低收入群体的住房需求并未得到有效满足。巴西政府的政策尝试对发展中国家解决棚户区问题、完善公共住房政策体系具有很强的借鉴意义。

关键词  巴西 国家住房银行 棚户区

    当前，城市化是发展中国家普遍面临的重要课题，建立合理且有效的住房体系是实现城市化可持续发展的重要内容。20世纪60年代，随着进口替代工业化的逐步深入，巴西进入城市化快速推进阶段，但与此同时，城市棚户区也呈快速扩张之势。针对这一问题，巴西政府于1964年设立国家住房银行，计划通过向低收入家庭提供低成本住房来实现改造和消除棚户区的目标。从实际效果来看，巴西国家住房银行虽在一定程度上遏制了棚户区的过度扩张，但并未有效满足低收入群体的住房需求，而且其金融体系极为脆弱，最终未能实现设立该银行的政策目标。在解决低收入群体住房问题上，巴西国家住房银行的经验和教训值得发展中国家借鉴。

一 棚户区的蔓延与政府的早期对策

    巴西地理统计局将50户以上、无建设规划、非法侵占他人或公共土地、缺乏基本基础设施的成片生活区定义为“法维拉”。人们习惯上将以法维拉为代表的棚户区称为贫民窟，其中的居民绝大部分属低收入家庭。巴西的棚户区最早于19世纪末叶出现在里约热内卢。1888年，巴西废除奴隶制后，一部分获得人身自由但没有土地、职业和住房的奴隶占用里约热内卢近郊的公共土地并建造简易住房。1899年，在镇压了巴伊亚州卡努杜斯（Canudos）农民起义（1893-1897年）后，2万名士兵滞留在里约热内卢，大规模占据近郊的公共土地，从而形成了巴西早期的棚户区。第一共和国时期（1889-1930年），巴西政府认为棚户区问题是临时性的，加之城市人口规模尚小，巴西政府主要是通过隔离措施限制棚户区的扩张。

    20世纪30年代，巴西进入进口替代工业化阶段。工业化带动了城市化的快速发展，城市化率从1940年的31.2%增至 1980年的67.7%。随着城市化的推进，棚户区的规模和人口迅速增加，如里约热内卢的棚户区从1950年的59个增至1970年的165个；棚户区人口数量则从1960年的33.5万人增加到1970年的56.2万人。

    20世纪30-60年代，针对棚户区问题，巴西政府先后采取了两种对策。第一阶段是30年代至40年代前半期，以限制旧棚户区的扩张和拆除新建棚户区为主，但效果非常有限，并且还加剧了社会冲突。第二阶段是40年代后半期至60年代初，主要措施是由公共机构向低收入家庭提供住房或优惠购房贷款。主要公共机构有两个，即“银行系统退休金与养老金管理局”和“国民住房基金”。前者成立于1934年，自1941年起开始为低收入家庭提供住房；后者成立于1946年，是巴西首个专门针对低收入阶层的国家级住房建设机构，除了提供低利率的长期购房贷款外，也负责基础设施建设。国民住房基金的资金主要来源于各州征收的不动产税。由于不动产税是地方政府的主要税收来源，国民住房基金将该税收收归联邦政府控制的做法遭到地方政府的强烈反对。为此，国民住房基金曾多次进行调整，以实现资金来源的稳定，但终未获得成功。1964年军政府上台时，国民住房基金因资金枯竭而被迫解散。

二 国家住房银行的棚户区改造政策

    军政府上台时，住房问题趋于严重。当时，全国缺少800万套住房，为争取民心，提高执政的合法性，军政府承诺实现“居者有其屋”，同时期望通过住房政策刺激房地产的发展，带动经济增长，创造就业。

(一) 巴西国家住房银行的成立

1964年8月，巴西政府颁布第4380号普通法案，设立巴西国家住房银行。成立之初，该银行认为，通过向低收入家庭提供住房来解决棚户区问题，主要面临四个困难：一是“缺资金”，各州政府缺少住房建设资金，尤其是低收入家庭的保障性住房建设资金；二是“缺土地”，即缺乏合适的城市住房建设用地；三是“缺机构”，没有公共机构或私人机构组织和协调，从而使本就有限的土地等公共资源处于碎片化状态；四是“缺政策”，无论是联邦政府还是州政府，都没有制定稳定的、可持续的住房政策。

    国家住房银行的启动资金为10亿克鲁扎多，按当时的汇率折算仅为91万美元。为了向国家住房银行提供稳定的资金来源，1966年巴西军政府设立了工龄保障基金和巴西存贷款局。工龄保障基金旨在保障失业和资助国家住房项目，是针对正规部门就业人员的强制性储蓄，雇主每月将雇员薪水的8%存入雇员个人工龄保障基金账户，巴西政府再将这笔基金全部转交给国家住房银行保管和经营，并按指数化（最低3%的年利率，再加上通胀率）的年息率支付存款利息。巴西存贷款局要求全国的银行、建筑协会、储蓄协会等机构“自愿”地将其存款的一部分按一定的固定收益率存入国家住房银行（可称之为“固定收益存款”），支持其住房业务。为了解决土地问题，1968年5月，巴西总统签署专门法令，在全国范围内将3400万平方米土地划拨给国家住房银行，其中1100万平方米位于里约热内卢的瓜纳巴拉海湾一带，使该银行成为巴西最大的城市建设用地业主。

    在住房机构方面，联邦政府的计划部负责制定全国的住房建设及土地开发计划，协调公共机构与私人机构（包括个人）共同参与住房建设。1966年国家住房银行决定与地方政府联合成立住房公司，具体负责土地开发和住房建设。住房公司需以股份公司的形式成立，州或市政府至少持有51%的股份。住房公司的主要职责是执行计划部、国家住房银行、州或市政府等共同规划的项目。如果住房公司打算自行开发住房项目，需得到国家住房银行的批准，并受银行在项目所在地的业务代表的监管。

    在住房政策方面，绝大部分的州和市政府没有积极地研究和制订住房政策或“棚户区”改造政策，只有里约热内卢等个别特大型城市开展了相应的工作。如1968年的一份研究报告表明，大里约地区的棚户达20万户，约有100万居民，不考虑水、电、道路等基础设施，仅房屋改造就需要16亿克鲁塞罗（约折合3.5亿美元）。与此同时，大里约地区的低收入家庭人口年均增长7%左右，按每套住房居住4.3人计算，每年需要增加1.63万套新建住房；每套住房的平均建造成本按6800克鲁塞罗计，每年需要投入1.1亿克鲁塞罗（约折合2445万美元）。

（二） “棚户区”改造政策。

    国家住房银行的成立开启了巴西政府针对棚户区的大规模改造计划，政策的落实过程可以分为两个阶段，即1968一1971年以“建新纳旧”为主的棚户区改造与20世纪70年代初至80年代初以“完善设施”为主的棚户区改造。

1.       以“建新纳旧”为主的棚户区改造

    经过1964一1967年的筹备和准备，1968年国家住房银行开始大规模实施棚户区改造计划。1968一1971年国家住房银行的主要政策是建设新住宅区，将老棚户区的居民迁入新居，以此来改造棚户区，里约热内卢较为典型。

    1968年11月至1971年12月，里约热内卢计划建造3.7万套低成本住房（当时被称为“社会住房”），平均造价为7000克鲁塞罗，总造价3.5亿多克鲁塞罗（约折合7700万美元）。国家住房银行提供的用于建造住房的资金约占总造价的85 %，为主要资金来源（见表1）。

    截至1971年年底，里约热内卢市己经建成和正在建造的低成本住房35157套，其中29550套在瓜纳巴拉区（见表2）。在户型方面，以两居公寓为主，为16623套。

    截至1971年3月，19880套低成本住房用于安置32个棚户区的居民，安置棚户区人口84730人。建造这部分住房的费用约2.1亿克鲁塞罗，占总造价的60%。

2.       以“完善设施”为主的棚户区改造

    20世纪70年代初，国家住房银行的低成本住房项目备受指责，焦点问题主要有住宅新区远离城市中心、缺少交通设施、建筑质量较差，等等。正因为如此，弃房、拒绝付款、违约等问题日益凸显，加之己划拨的土地开发殆尽，国家住房银行的业务陷入困境。

    1971年12月，巴西政府颁布了第5762号普通法案，对国家住房银行的业务进行了调整，将其业务分为三个板块，即土地开发、基础设施建设、住房金融。前两项是重心，业务预算和支出不断增加。住房金融以住房抵押贷款和住房贷款担保为主，但业务量不断减少。

    国家住房银行的业务调整主要是为了配合巴西政府的一系列公共住房计划，如1972年巴西政府开始实施“全国国民住房计划”和“城市社区加速修复计划”，其主要任务是开发城区土地，建设新社区，完善基础设施，改造老社区，要求国家住房银行为这些计划提供融资支持和服务。此后几年，还先后实施了“城市宅基地信贷计划’“支持居住计划”等，允许贫民窟的住户在基本具备公共设施条件的土地上自行建设住房，或者在不迁移住户的情况下对贫民窟进行改造。

三 国家住房银行的融资体系

    1964一1984年国家住房银行累计发放住房贷款435.7万笔，其中169.8万笔发放给住房公司或住房合作社，用于建造住房；265.9万笔为住房抵押贷款，直接发放给购房家庭。在发放的住房抵押贷款中，180.5万笔的资金来源为固定收益存款，76.3万笔为工龄保障基金。

    工龄保障基金、固定收益存款、贷款人的“月供”（住房贷款的月均还款）是国家住房银行的三大资金来源。前两项来源“保增量”，第三项来源“保存量”，增量和存量都能正常运转的情况下，国家住房银行的“业务雪球”可以越滚越大或者可以维持正常运转。三大资金来源极易受宏观经济波动的影响或冲击，如工龄保障基金的收缴水平取决于就业率和劳动力的平均工资水平，固定收益存款取决于实际利率，“月供”违约率则与通货膨胀率成正比，等等。

(一)  高增长、低通胀是国家住房银行发展的基本前提

    1968一1973年，巴西GDP的年均增长率为11.2% ，1974一1979年为6.7 %（按1999年雷亚尔不变价格计）；1964一1979年人均GDP由1335美元增至2859美元（按2000年美元不变价格计）。随着经济高速增长，就业人数增加，平均工资水平有所提高，工龄保障基金的收缴能够保持正常水平，例如1974一1979年工龄保障基金的收缴量多于支出量，年均支出没有超过新缴纳资金的40%资金结余率高达60%。

    固定收益存款是发放住房抵押贷款的主要来源。按照存贷款局的要求，机构储户须“自愿”地拿出一部分存款，要么购买年利率为6%一8%的长期国债，要么按固定收益存入国家住房银行。国家住房银行的固定收益率高于长期国债的年利率，且有充足的工龄保障基金结余资金用于保障支付，因此，固定收益存款较有吸引力，机构储户的存款积极性较高。

家庭收入的提高保障了月供的偿还能力。如图1所示，1965一1972年最低工资的上调幅度与月供的上调幅度基本保持同步，1973一1982年前者的幅度明显高于后者。1965一1979年年均通货膨胀率约为31.7%，在此期间，最低工资的上调主要使中低收入家庭受益，因此，住房融资体系能够基本保持正常运转。

(二) 低增长、高通胀摧毁了国家住房银行的金融体系

    1981一1984年巴西GDP的年均增长率为-0.24% 。1980年通货膨胀率达到100%，1983年超过200 %。受低增长、高通胀的影响，住房贷款的违约率大幅度上升，拖欠3次及3次以上月供的家庭占贷款家庭总数的比重，1980年为26.1%，1983年为33.5 %，1984年达到54.6%。

    高违约率使国家住房银行出现了严重资金短缺，工资上调幅度远低于月供上调幅度，激起了强烈的社会不满。1986年巴西政府颁布了“克鲁扎多”计划，月供冻结12个月，即根据前12个月的平均值收取本年度的月供，月供冻结给国家住房银行造成的损失由联邦财政予以补贴。由于通货膨胀率高达三位数且居高不下，国家住房银行收回的贷款仅为原值的5%一10%，同时联邦财政无力对高达200亿一300亿美元的损失进行补贴。在这种情况下，国家住房银行难以为继，1986年11月被迫解散。

四 评价与启示

    巴西国家住房银行曾经是巴西最大的城市住宅建设用地开发商，拥有3400万平方米的城市土地开发权；还拥有稳定的资金来源，即工龄保障基金和固定收益存款。1964一1984年该银行累计建造17.8万套社会住房，发放435.7万笔住房贷款，二者合计453.5万套，按每套住房居住5人计算，共解决了2267.5万人左右的住房问题，约占同期巴西城市新增人口（由4106万人增至9831万人）39.6%，为延缓棚户区的扩张发挥了重要作用。

    1965一1985年是巴西城市化进程较快的时期，绝大部分新增城市家庭主要以自建方式来解决其住房问题，如1970一1980年城市棚户区的住房数量由1763万户增至2521万户，增加了758万户。这表明，面对快速的城市化进程和迅猛增长的城市住房需求，国家住房银行无力完全实现其宗旨和目标。

    第一，政策设计模糊了政府与市场的边界。正如巴西学者指出的，类似国民住房基金，国家住房银行也是巴西政府的执政工具，执政者重视的是该银行拉拢选民的能力，而不是银行的发展能力和供给能力。1964年通过军事政变上台的巴西军政府，需要棚户区居民的支持，来提高其执政的合法性，巩固其执政地位。因此，军政府设立国家住房银行的首要目标是不计成本地承诺向棚户区居民提供住房。

    国家住房银行的业务内容和性质要求其业务尽可能多地市场化。国家住房银行成立之初，遵循军政府的指导思想，投入大量资金建造住房，但低收入家庭的住房贷款利率较低（1%一3%）且偿还能力有限。因此，自20世纪70年代初开始，国家住房银行的住房金融业务被迫转向中、高收入阶层，这部分家庭的实际住房贷款利率可以达到10%以上，能够吸引到固定收益存款，同时偿还能力相对较强。

    第二，政策执行受到私人部门利益的左右。国家住房银行设立时所遵循的另一宗旨是，通过职能转移的方式，促进私人部门参与的积极性，比如，将回收贷款的职能交给私人中介机构负责托管。但是，在具体执行过程中，这种职能转移的尺度存在较大差异，由于巴西州、市两级政府的自治程度较高，因此甚至出现了地方政府将住房建设规划、住房政策的制订交给私人企业或非政府组织托管负责的情况。这样，住房政策的决策和执行中受到了私人部门利益不同程度的影响，私人企业利用职能转移的便利，谋取自己的利益，甚至实现自身利益的最大化。因此，在操作过程中，城市发展规划和住房建设计划有时更多地体现了私人企业的利益，而低收入家庭和贫困家庭的利益实际上反而受到某种忽视。

    第三，业务实践背离了宗旨和目标。解决低收入家庭和贫困家庭的住房问题，消除棚户区，是国家住房银行的主要宗旨和目标。但在实践中国家住房银行发放的住房贷款，仅有5%提供给了贫困家庭，80%流向中、高收入阶层，为数不多的针对低收入阶层的住房计划相继失败。在有住房需求的家庭中，收入水平不足最低工资4倍的约占55%但国家住房银行很少顾及这部分家庭。

    第四，“政府买单”不能“救市”。1983-1984年工资水平的上调幅度远低于月供的上调幅度，不仅损害了低收入家庭的利益，更损害了中产阶层的利益，因为6成以上的住房贷款提供给了中产家庭，引发了“房奴运动”。1984一1985年面对“房奴运动”的压力，巴西政府一方面冻结月供，以减轻甚至免除大部分住房抵押贷款的还贷负担；另一方面，联邦政府无力补贴国家住房银行的贷款损失。结果是国家住房银行发放的住房贷款几乎血本无归。

    巴西政府改造或消除棚户区的探索和努力己持续了一个多世纪，国家住房银行是其重要措施之一，虽然未获成功，但留给我们两点较有价值的启示。

    第一，土地是解决棚户区问题的根本。巴西的棚户区有三个明显特点，即无建设规划、无土地产权、缺基础设施，换句话说，就是“私搭乱建”的住房。一方面，巴西实行土地私有制，绝大部分土地掌握在私人手里，政府可用于城市住房建设的土地极为有限，如1968年的总统令在全国范围内仅向国家住房银行划拨了3400万平方米的土地。另一方面，对于非法侵占公共土地的棚户区，巴西政府予以认可，如20世纪70年代中后期实施的“城市宅基地信贷计划”对部分棚户区进行土地确权，其指导思想是通过确定土地产权来提高棚户家庭的住房贷款能力，进而改善这些家庭的居住条件。巴西政府的后一项举措试图与国家住房银行的业务调整相配套，却在较大程度上鼓励了棚户区的扩展，因为同国家住房银行的政策相比，非法侵占土地近乎“无成本”。

    第二，资金是解决棚户区问题的保障。国家住房银行将较高成本的资金用于低收益甚至无收益的棚户区改造，不仅可持续性较差，而且抵御宏观经济波动的能力也较差。在三大资金来源中，固定收益存款的成本最高，因为只有固定收益率高于同期国债的实际利率时，才能吸引到所需的存款。住房贷款的利息收益一直不足以支付固定收益存款的成本，因此，20世纪70年代中期国家住房银行的资金链己经开始出现断裂，即使宏观经济形势在80年代保持稳定，该银行的业务也难以为继。

（责任编辑 高涵）