摘要：拉美地区油气投资环境复杂多变，虽然政治动荡风险小，但合同模式调整频繁。因资源开发引起的局部社会冲突时常发生，且社会治安形势不容乐观。资源国环保条款的透明性、监管到位程度、纠纷解决机制等，也是不可忽略的风险因素。拉美地区是世界上油气投资纠纷高发地区，多数与资源国政策变化有关。鉴于中国的原油需求和投资能力，拉美地区资源国普遍视中国为对外能源合作多元化的战略伙伴。但是，某些资源国国内政治对立、极端化，可能对中拉合作构成挑战。中拉油气合作应从战略高度看待，充分认识合作的长期性和复杂性，应在规避政治或政策周期风险的同时，加强对拉美地区全方位的能源外交。

关键词：拉美地区 政治风险 合同模式 国有化 资源民族主义政治周期

拉美正进入变革加速期，政治周期变化往往带来油气政策的巨大调整。近期，拉美油气政治及政策变化出现了一些新特点。2012年5月，阿根廷强制收购雷普索尔-YPF公司股份，引起了轩然大波；7月1日，墨西哥总统大选揭晓，革命制度党东山再起赢得大选，继2008年能源改革之后，墨西哥的能源改革将再次提上日程；委内瑞拉2012年10月总统大选在即，查韦斯总统的健康状况及委方政局的可能变化备受国际关注，外界对中委合作未来走向猜疑不断。

    一、拉美油气政治风险的基本类型

    拉美油气投资环境复杂，资源国的政党政治、地方政府与联邦政府的关系、劳工及印第安人群体等诸多角色都是不可回避的风险因素。从经济根源上看，资源国在经济结构和财政收入上对油气产业高度依赖，使得油气产业内的政治属性提升到国家政治博弈的高度，并影响到外交政策的选择。

　　鉴于财政对油气收入的依赖，油气价格变化对合作成本收益分配结构的变化以及资源国内部政治、经济、社会条件的改变都可能促使政策调整。一旦不同政治行为体围绕油气资源的利益分配关系可能发生或发生变化，就可能造成资源国政策或投资环境的不确定性，成为风险来源。

　　1.合同模式调整频繁

　　对资源国而言，其政策设计的根本是实现资源“租金”的最大化，表现在拉美资源国就是“国有化”政策，而且主要体现在油气合同模式的变化上。一个国家通常采用多种合同模式，随着油气价格的波动，近年来拉美资源国的合同模式调整频率较高。

　　以2001年委内瑞拉颁布的《新油气资源法》为标志，拉美出现了新一轮油气政策调整。2006-2007年，一些资源国的政策转向加强国家对油气产业的控制，具体政策包括提高矿区使用费、国家石油公司的持股比例、政府分成比例、所得税率及油气出口关税等。

　　从国别来看，可分为两类情况：一类是基于经济发展模式调整，对油气政策及监管框架实施根本性变革，如委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚和阿根廷；另一类则是在原有经济发展模式框架内，在油气产业政策内采取局部调整、改革，如巴西、墨西哥、哥伦比亚和秘鲁。第二类国家的政策相对缓和、连续，第一类国家的政策调整则较为激进、强制。

　　以2008年国际金融危机爆发为界，从2009年至今，拉美地区性的油气政策调整周期仍未结束。墨西哥在2008年11月通过油气改革法案后，采用新的激励性服务合同，但开放有限。墨新当选的总统培尼亚·涅托在竞选演说中指出，墨西哥未来能源改革可参考巴西和哥伦比亚模式，但不是“私有化”1。2010年，厄瓜多尔以强硬态度与跨国石油公司重新谈判，推行油气服务合同，取代原有产品分成合同。

　　2009年8月，巴西时任总统卢拉向议会提交了开发深海盐下层油田的4个法律提案，即成立盐下层国家石油公司、向巴西国家石油公司注资、引入产品分成合同模式、设立“石油社会基金”。巴西议会经过长达一年多的审查，修改了联邦政府、劳工保障基金等对国家石油公司增发新股的持有比例、勘探开发设备的国产化率、矿区使用费率及各州分配标准等多项内容。巴西议会最终就上述立法内容于2010年6-12月通过了12.276号法令(向巴西国家石油公司注资)、12.304号法令(盐下层国家石油公司)、12.351号法令(产品分成合同和石油社会基金)、7.403号法令(矿区使用费分配)。这些法令是巴西盐下层油田勘探开发的基本法律框架，但立法过程远未结束，仍可能继续修改一些条款，或针对某些条款出台解释细则。例如，2011年12月23日，巴西议会就通过了7.657号法令，是对12.304号法令的修订，其法律依据则是12.351号法令第49条款石油社会基金部分的相关规定。

　　2012年初，阿根廷限制雷普索尔-YPF等跨国石油公司的利润分红和汇出，要求对油气勘探开发进行再投资。2012年3-4月，阿根廷收回了雷普索尔-YPF的10多个石油开发许可合同；5月，阿根廷议会通过对雷普索尔-YPF公司“国有化”的法令，并由克里斯蒂娜总统签署实施。阿根廷对雷普索尔-YPF公司的强制收购、玻利维亚2012年5月对西班牙电力公司的“国有化”是拉美最新一轮政策调整的延续。

　　“国有化”和“资源民族主义”成为国内外媒体解读拉美此轮油气政策变化的关键。拉美各国宪法规定，国家拥有自然资源的权利，即资源权益国家所有是不争的法理事实。拉美的“资源民族主义”具有很强的“国家主义”特点，油气政策的调整以政府的名义出现，往往具有很强的党派性，可明显地看到拉美“政治钟摆”与油气政治变化的高度关联性。

　　2.政治动荡风险小

　　拉美不会出现大的战争风险，但会时常发生局部的小动荡。2009年6月，洪都拉斯发生政变；2012年6月，巴拉圭总统卢戈被议会罢免。上述事件与拉美油气投资环境并无实质关联，但反映了拉美民主制度脆弱的一面。委内瑞拉、玻利维亚等左派政府推行的改革虽得到了社会底层的支持，却导致国内政治对立加大，社会稳定面临考验。

　　拉美是否存在因油气资源而引发国内战争冲突的可能？迈克尔·罗斯的实证研究2认为可能性很小。他把因油气引发的国内冲突分为两类：一类是为获得、控制执政权而发生的“政治冲突”；另一类则是“分离主义冲突”。前一类冲突是在既定的政治制度框架内争夺执政权，以达到控制石油财富的目的。迈克尔·罗斯认为拉美仅存在第一类冲突，而不存在“分离主义冲突”。笔者认为，该看法有失偏颇，玻利维亚国内就因天然气收益分配而产生了分离主义。迈克尔·罗斯对拉美资源国之间或资源国国内不存在因争夺资源而爆发战争冲突的特殊现象作了两点解释：一是拉美地区的主权观念认同度高，普遍接受了国家边界的事实；二是拉美一些国家尽管还存在着种族矛盾，但不会爆发激烈的种族冲突。

　　然而，拉美目前还存在不少陆上边界或海洋划界争端。阿根廷与英国的马岛主权争端升温与争夺附近的油气资源有关；智利与玻利维亚的出海口争端、与秘鲁的海洋边境纠纷悬而未决，都已提交海牙国际法庭仲裁；厄瓜多尔与秘鲁、哥伦比亚存在陆上边界争端，且争议区域石油储量丰富，厄秘两国甚至为此于1995年一度爆发边境军事冲突。此外，墨西哥湾油气储量惊人，美国、古巴和墨西哥都正在积极开采墨西哥湾的油气资源。2012年2月，美墨签署协议，共同开发墨西哥湾的油气资源。虽然美、墨、古三国早已相互签署了边境协议，但随着石油勘探开发活动的不断扩大，未来难免不发生纠纷。

　　3.与油气等资源开发相关的局部社会冲突时常发生

　　拉美油气资源开发引起了不少暴力冲突，涉及政治、社会、环保和劳工等多个方面，根源则是拉美长期的经济不平等、少数人群被边缘化以及政府对资源收入的管理使用不当3。

　　印第安人群体已成为拉美油气政治的参与者和油气政策变化的影响者，厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚曾多次发生印第安人抵制油气资源开发的暴力冲突事件。不可否认，石油勘探开发对印第安人土著居民的生存环境和文化造成了一定的破坏。为阻止油气勘探开发或要求对其受损害利益进行补偿，印第安人常常采取法律诉讼、示威抗议、占领油气田、封锁道路、扣押人员等多种维权形式。

　　据非政府组织“拉美矿业冲突观察”统计，截至2012年7月，拉美因矿业资源开发而引发的社会冲突为161起，受冲击的项目有173个，涉及当地212个社区4。就冲突发生的国别看，秘鲁、阿根廷、智利、巴西、哥伦比亚和墨西哥较多，分别有27、25、25、21、16和15起。

　　4.非政府组织的影响不可忽视

　　拉美环保和人权非政府组织繁多，当前较为活跃的包括“亚马逊观察”、“地球权利国际”、“亚马逊保护团队”等。它们或设立学校、开办培训班，教授如何维权；或组织法律诉讼，发起抗议示威活动。这些非政府组织一般由专业人士管理，有些曾获得联合国的承认，影响力非同一般。

　　例如，“亚马逊观察”与当地的印第安人社团、环保和人权组织建立了密切合作关系，目标是维护人权、监督企业的社会责任和保护生物多样性。在厄瓜多尔，“亚马逊观察”支持当地居民起诉雪佛龙公司；在秘鲁，“亚马逊观察”作为当地居民的代理人，起诉美国西方石油公司；在哥伦比亚，“亚马逊观察”动员当地民众，迫使西方石油公司放弃石油勘探合同。

　　非政府组织还会追究并诉讼跨国石油公司的历史污染责任，要求对受污染影响的印第安人进行赔偿，包括人身健康及污染源的重新清理等。2010年12月，“地球权利国际”在洛杉矶赢得对美国西方石油公司在秘鲁的环境污染诉讼案。

　　5.环保标准日益严格

　　拉美资源国环保条款的透明性、监管到位程度、纠纷解决机制等，也是不可忽略的风险因素。厄瓜多尔在石油合同重新谈判中，对环保提出了更为严格的标准。厄方一直在指控雪佛龙的子公司德士古公司1964-1990年间在其境内因石油勘探开发给亚马逊地区造成严重的污染。2011年2月，厄当地法院判决雪佛龙公司应支付污染赔偿费近百亿美元。雪佛龙公司正积极申诉，目前该诉讼仍未结案。2006-2009年间，秘鲁印第安人和环保组织起诉外国石油公司，认为其破坏了当地的生活环境，强烈要求外国石油公司作出赔偿，且必须在控制污染后，才能继续油气勘探开发活动。

　　墨西哥湾石油泄漏事件发生后，巴西国内对开发深海油田可能对环境带来的影响甚为担心。巴西在1984年、1988年和2001年发生过三次严重的海上油气勘探事故，此后巴西加强了对海上油气勘探开发的环境保护立法，并建立了应急机制。2011年11月，雪佛龙公司在巴西的钻井发生漏油事故，巴西要求该公司中止作业，以“破坏环境罪”对其进行处罚，并支付赔偿金。巴西目前要求在海上作业的石油公司必须雇用独立的环境监测机构，对石油勘探、开采和生产过程实时监控。

　　6.社会治安不容乐观

　　据联合国联合国毒品和犯罪问题办事处的最新数据，2010年，委内瑞拉、哥伦比亚和巴西的谋杀率分别为万分之四点五、三点三和二点一，都居全球前列5。墨西哥因毒品、有组织犯罪等引发的暴力事件严重，2006-2011年，该国因暴力死亡的人数高达4.7万多人6。

　　哥伦比亚的油气管道及其他能源基础设施一直是该国游击队的袭击对象，2010年，哥伦比亚发生了13起破坏、袭击油气管道事件，而在21世纪初，每年发生的此类事件高达上百起7。因经常成为哥伦比亚恐怖主义的袭击对象，连接厄瓜多尔油田与哥伦比亚港口的国际石油管道TransAndino于2011年2月被迫停止使用；2011年6月，中国石油公司的工人在哥伦比亚遭到绑架；2012年5月，“哥伦比亚革命武装力量”炸毁了该国西南部的一处输油管道。

来源：《国际石油经济》2012年第8期