摘    要：

全球性问题日益增多和尖锐化暴露了由发达国家主导的全球经济治理体系的弊端, 要求动员更为广泛和深刻的国际积极因素以共建人类命运共同体。随着全球经济治理的物质基础松动、制度基础弱化以及经济溢出效应反转, 新兴经济体的治理角色发生改变。新兴经济体在国际贸易规则、国际金融秩序、国际投资规则和国际金融机构架构等议题上积极表达诉求, 推动改革。但是, 受世界经济不确定性增强的影响, 新兴经济体变革全球经济治理面临一定的困难。未来, 新兴经济体应坚持“适应性融入”取向, 以加强国家能力建设为支撑, 在强化新兴经济体共同利益的基础上进行集体发声, 创新全球经济治理结构的变革。

关键词：

全球经济治理; 金砖国家; 新兴经济体;

Transforming Global Economic Governance: Emerging Economies' Role

Abstract：

The increasing number of global problems and their severance gave exposure to the shortcomings of the current global economic governance system dominated by developed countries, which is in dire need to mobilize more extensive and profound international positive factors to build a community of human destiny. With the loosening of the material foundation, the weakening of the system foundation and the reversal economic spillover effect, the role of the emerging economies in global economic governance has changed. Regarding international trade rules, international financial order, international investment rules and international financial institutions, they positively express opinions and promote reform. However, due to the uncertainty of world economy, the reform faces challenges. In the future, they should adhere to the “adaptive integration”approach, based on the strengthened national capacity, express their collective voice, and give innovation to the structure of global economic governance.

Keyword：

global economic governance; BRICS; emerging economies;

全球经济治理是全球治理最重要的组成, 是指在没有强力中央权威干预的情况下, 以得到认可的法则、规范和制度所形成的框架为基础进行全球经济的协商、合作、互动与规范, 通过协调全球公共物品的供给, 为世界经济发展提供制度保障。当前全球经济治理体系由二战后主要大国倡导建立和发展演变而来, 发达国家主导或占据绝对优势, 新兴经济体的话语权严重缺失。新兴经济体群体性崛起后, 全球经济治理“一超独霸”及其治理机制固化老化的局面不利于民主化和和谐化的发展, 全球经济治理体系需要变革。

2008年肇始于美国的全球金融危机以及2012年触发于欧洲的全球经济“二次探底”导致全球性的经济衰退和国际力量的此消彼长, 成为全球经济治理体系变革的两次标志性事件, 预示着世界经济格局以及全球经济治理体系可能会出现新的重要转折。以金砖国家为代表的新兴经济体实现群体性崛起, 在世界经济中的比重和对全球增长的贡献不断提升, 全球经济阵营分化。新兴经济体在国际贸易规则、国际金融改革、国际投资规则和国际金融机构改革等议题上开始进行诉求表达。然而, 由于国际制度“非中性” ⁽¹⁾以及新兴经济体自融入世界体系就是“被治理”的对象, 秩序重建的速度和程度受限。发达国家主导下的现行全球经济治理体系保证了其既得利益者的地位以及全球治理最大份额的收益, 如果新兴经济体无法在制度变迁方面取得突破, 制度化其诉求, 则将延续其外围国家的角色。

经济和金融全球化深入发展, 为资源的全球流动提供了便利, 客观上要求跨国家之间的政策协调和金融监管。但是, 由于全球经济协调的弱势与全球化的无序性, 世界经济长期暴露于失衡的风险之下, 且不平等程度日渐加深。全球金融危机就是这一深层次矛盾的集中体现, 说明旧的治理体系出现了问题。这体现在经济方面就是现存的国际经济制度本身出现问题, 使经济制度的“不完全”和“非中性”暴露无遗, 严重制约新兴经济体的发展空间, 全球经济治理需要转型升级。

(一) 物质基础松动

过去20多年, 新兴经济体通过“国家发展战略”, 经济增速一直高于发达国家 (图1) , 在全球经济中的比重也不断提高。2000年, 新兴经济体在全球GDP中的比重为42.9%, 2015年则上升到57.6%。^[1]与此同时, 新兴经济体的对外贸易和投资、对外金融实力以及外汇储备等指标表现突出, 推动其世界影响力快速上升。

2008年爆发的全球金融危机深刻地改变了全球经济格局。危机后全球经济“双速复苏”, 新兴经济体凭借“群体性崛起”后的动力, 成为全球经济增长的主导力量。事实上, 早在2001年, 新兴经济体对世界经济增长的拉动作用就超过了发达经济体, 尤其在2005~2009年间, 贡献率几乎超过了三分之二, 2009~2011年更是完全支撑了世界经济的增长。此后, 新兴经济体成为世界经济增长最主要的拉动力量。之后, 虽然新兴经济体的增长率连续5年下滑, 但2016年增长4.2%, 对全球经济增长率的贡献还是超过75%。^[1]

发达经济体与新兴经济体之间的经济关系随着双方经济实力的变化出现新的特征, 从单向支配转为双向依赖。新兴经济体的崛起从国际贸易、国际投资、国际资本流动等方面改变了传统的格局, 使全球经济治理的物质基础松动。一是发达国家陷入危机。在20世纪后半期兴起的新自由主义思潮的影响下, 部分发达国家对金融监管放松, 导致虚拟经济扩张, 最终爆发了金融危机。危机后的八年中, 全球经济增长持续低迷, 发达经济体长期内低增长、低通胀, 私人需求持续不振。发达经济体长期低通胀可能导致通胀预期失去支撑, 进而导致预期的实际利率上升和支出下降, 最终导致整体增长进一步疲软和通货膨胀率进一步下降。二是新兴经济体的崛起。过去20年, 新兴经济体“群体性崛起”, 在全球产出、贸易及金融中的份额迅速扩大。通过积极参与全球化, 新兴经济体在全球GDP中的比例扩大到38%, 对全球经济增长的贡献达到一半以上。经济总量方面, 金砖四国加上印度尼西亚、墨西哥和土耳其组成“新七国集团”的GDP总量在2014年超过了G7;国际投资方面, 发展中国家和转型国家所吸收的外资在2010年首次超过发达国家;国际贸易方面, 新兴经济体与发达经济体间的贸易量超过了发达经济体内部间的贸易总和, 而新兴经济体之间的贸易量则是20世纪90年代初期的20倍;国际金融方面, 2005~2013年, 发达经济体的银行增持了新兴经济体的债券, 风险暴露程度翻了一番;新兴经济体国内金融市场权益全球化和债券市场的资本化程度显著提高, 相较于20世纪90年代, 新兴经济体2015年的股票市值在全球的比重翻了一倍还多, 而债券市场的资本化则增长了7倍之多。^[2]

(二) 制度基础弱化

二战后, 西方国家在国际体系中取得了规则优势, 是国际规则的提出者和制定者, 并且能够利用其强势成为国际规则的裁判和执行者。世界经济秩序以及全球经济治理体系正是建立在这一系列规则之上。新兴经济体, 特别是以中国为代表的亚洲国家崛起后对原先的规则形成挑战。事实上, 早在2008年之前, 很多学者就已经观察到了全球经济治理机制在发生变化, 权力在进行转移。美国国家情报委员会也承认, 二战之后建立起来的国际体系到2025年将变得荡然无存。^[3]

在全球治理的方式上, 欧盟与美国一直存在分歧。美国奉行单边主义, 领导世界是其历届政府的战略目标。即使在全球金融危机中遭到重创, 其他国家对美国经济的依赖使其认为维持超级霸权仍是决定国际格局的关键因素。欧洲的全球经济治理观则更具实用主义特征, 试图把新兴经济体纳入现存的国际制度中, 即促进现存国际制度的扩张或者扩大。^[4]此外, 欧盟内部也并非铁板一块。以征收金融交易税为例, 德国和法国是支持者, 但是英国认为对股票和金融衍生品交易将影响伦敦作为全球金融中心的地位而坚决抵制。随着英国“脱欧”愈演愈烈, 欧洲的治理模式也遭到前所未有的冲击。

全球金融危机爆发后, G20峰会和金砖国家合作机制成为全球经济治理中的两大最新发展, 新兴经济体利用这些平台进行“集体发声”。首先, G20成为全球经济治理首要平台。2009年的匹兹堡峰会上, G20被确认为国际经济合作的首要论坛, 开启了G20机制化进程, 同时标志着全球经济治理框架从量变向质变的跨越。以中国为代表的新兴经济体能够更加公平、广泛和深入地加入全球宏观经济政策的协调之中, 对全球经济恢复有积极作用, 同时避免自身受到不利冲击。其次, 金砖国家合作机制加速发展。尽管G20成为全球经济治理首要平台, 但是相较于发达国家集体谈判的G7和OECD等机制来说, 新兴经济体一直未能建立起一个独立的合作平台。自2009年金砖国家领导人第一次峰会以来, “金砖国家峰会”已经在五个成员国完成了两次轮回。以金砖国家开发银行和外汇储备库为标志, 金砖国家在推动国际金融体系改革等方面取得了突破性进展。

(三) 溢出效应反转

经济全球化使各国经济相互依赖加深, 一国宏观经济政策的执行和制定越来越受外部因素的干扰与制约。长期以来, 发达经济体一直是全球经济溢出的源头。但新兴经济体在全球经济中的地位不断提升之后, 无论在区域层面还是全球层面, 新兴经济体已开始成为经济溢出效应的产生者。

国际货币基金组织 (IMF) 使用全球VAR模型估计了发达经济体与新兴经济体之间的相互溢出效应。 ⁽¹⁾ 实证结果显示 (表1) , 发达经济体增长对新兴经济体产生的溢出效应达到52.8%, 后者又会对前者产生回溢, 比例为17.4%。而根据简单时间序列模型的估计结果, 新兴经济体增速每下降1个百分点, 发达国家将下降0.2个百分点。

表1 发达经济体与新兴经济体之间的溢出和回溢     下载原表

资料来源:IMF.2014 Spillover Report[R].July 2014.

新兴经济体内部经济冲击对全球经济产生的溢出效应逐渐增强, 传导渠道包括贸易、初级产品价格以及金融等。首先体现在贸易层面。新兴经济体增长放缓将打乱全球供给链, 日本和欧盟受到的冲击最大。其次是初级产品价格。IMF估计, 新兴经济体GDP增速每下降1个百分点, 发达经济体将萎缩0.2个百分点, 初级产品价格将下跌6%。而如果发达经济体经济增速同样下降1个百分点的话, 全球初级产品价格下跌的幅度不会超过4%。^[5]初级产品价格变化将影响全球贸易结构和方向。最后, 金融冲击最为直接。新兴经济体融入全球金融市场的程度提高、速度加快, 传统层面上的溢出效应出现反转, 新兴经济体遭受到的冲击给发达经济体带来的回溢效应 (spillback effect) 明显增强。根据IMF的估计, 当前新兴经济体汇市波动对发达经济体的外溢效应最大 (40%) ;股票市场波动的外溢效应为33%;由于全球债市波动主要受美国利率等全球因素影响, 所以债券市场受到的外溢效应尚不显著。^[2]

随着金融一体化程度的提高, 国际资本市场也发生了结构性变化, 新兴经济体内部冲击的金融外溢范围扩大、传导速度加快。首先, 外国投资者成为新兴经济体债务市场上的主要参与者。全球金融危机之后, 新兴经济体的资产因其收益率高而受到追捧, 其中包含了相当数量的以本币计价的主权债券和以硬通货计价的公司债。由于债券流动更具活力, 其受欢迎程度一度超过了股票投资, 此举被认为是投资者多样化其投资组合的重要手段。^[6]其次, 流向新兴经济体的资本主体从银行变成基金 (图2) , 风险暴露程度逐年提高。以占发达国家GDP的比重为衡量标准, 投资于新兴经济体的资产组合自1997年之后呈现快速上升趋势, 并且在2005年占比超过银行, 达到4%。2014年, 发达经济体涉及新兴经济体的投资组合占其GDP的比重达到10%左右, 而银行相关业务占比则为3.7%左右。再次, 离岸美元基金市场飞速发展。据估计, 超过三分之二的美元基金在美国境外。^[7]上述三个新特点改变了金融溢出效应的模式, 共同基金成为最重要的溢出效应传导渠道。

溢出效应最直接的体现是汇率和股市波动, 巴西、墨西哥、波兰、俄罗斯和智利是外溢效应最强的五个国家。金融市场融入度、国家间风险趋同度以及金融市场规模是解释溢出和回溢效应的主要因素。全球金融危机后, 新兴经济体币值的变动对全球经济外溢效应加强, 巴西、墨西哥和南非三国的汇率外溢效应最大。其中, 墨西哥比索币值的波动对其他新兴经济体汇率波动的影响接近3%。^[2]巴西、智利、墨西哥、波兰和南非的股票市场外溢效应比中国和印度更大, 因为后两个国家的金融市场还存在一定的分割。但是, 2015年8月11日, 人民币汇率形成制度改革后, 中国股市大跌给全球股票市场造成一定的负面影响。8月24日, 中国沪指盘中一度跌逾9%, 收盘暴跌8.49%, 新兴市场 ⁽¹⁾ 和欧美国家股指全线下挫, 美股更是遭遇了“黑色星期五”, 创3年内最差的单周表现。金融危机前后, 新兴经济体股票市场价格波动对发达经济体股市造成的冲击效应加强, 平均提高了2个百分点。由于全球政策溢出出现反转, 发达经济体在制定经济政策时不得不将新兴经济体的政策纳入其政策框架, 这就需要全球宏观审慎政策的协调以及当前全球经济治理机制的改革。

路径依赖效应使某种制度形成之后便具有高度稳定性。世界经济秩序形成于二战后, 尽管参与的国家数量越来越多, 规则和机制也有一定调整, 但本质未变:由发达国家主导的国际贸易规则、以美元霸权为支撑的国际金融秩序、以发达国家公司为主体的国际投资体系、由发达国家支配的国际金融机构都没有根本性改变。经济实力的提高为新兴经济体参与全球经济治理提供了物质基础, 全球金融危机则为新兴经济体重建世界经济格局、变革全球经济治理体系提供了制度缺口, 全球经济治理机制将从“西方治理”向西方与非西方“共同治理”转变。^[8]新兴经济体既是全球化进程的重要参与者, 也是国际体系权力转移的主要方向, 在全球经济治理各个方面提出了诸多诉求, 并且在塑造着变革, 体现出一定的责任担当。当前全球公共产品供给不足以及全球资源配置扭曲, 这种变革将为全球化提供更广阔的空间, 有利于形成一个更加多元、民主的国际社会。

(一) 国际贸易规则

全球金融危机后, 国际贸易环境日趋复杂, 贸易保护主义升温, 国家间贸易争端增多。尤为显著的是, 美欧等发达经济体由倡导自由贸易转向了所谓的“公平贸易”。2008年至2016年10月底, 美国对外实施600多项贸易保护措施, 仅2015年就实施90项, 位居各国之首, 是德国、英国等国家的两倍多。^[9]多数发展中国家推行以出口为导向的外向型发展模式, 从而成为全球贸易保护主义的最大受害群体。因此, 面对世界经济格局和贸易格局的急剧变化, 新兴和发展中经济体积极推动国际贸易规则的改革。

首先, 坚决支持WTO, 反对贸易保护主义。现行国际贸易体系以WTO基本协议条款为基础, 多边贸易谈判是促进贸易自由化目标的实现方式。但是, 由于各国在国际贸易的目标、理念和方式上的诉求差异以及当前全球经济增长的低迷, 各种形式的贸易保护主义并起。为防止各国采取“以邻为壑”的贸易短视政策, 金砖国家通过G20机制推动达成了在短期内不采取新的贸易保护主义措施的政策承诺。第一次承诺是2008年的G20华盛顿峰会, 承诺期至2013年底;第二次则是2013年的圣彼得堡峰会, 承诺期至2016年底。但是, 2015年10月至2016年5月, G20集团成员还是实施了145项新的贸易限制措施, 月均新措施数量为2009年以来的最高水平。^[9]

其次, 积极维护自由贸易。多边贸易体制来之不易, 坚持世界贸易体制规则, 双边、多边和次区域开放合作, 是新兴经济体扩大各自利益汇合点、促进国际贸易规则进一步改革的具体要求。新兴经济体力争维护并促进其进一步完善, 将使多边贸易规则在全球贸易投资自由化、解决贸易摩擦以及反对保护主义等议题中发挥更大的作用。例如, 在亚太地区, 东盟10国发起了亚太区域经济合作与经济治理的机制 (RCEP) , 邀请中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰六个国家共同参加, 通过削减关税及非关税壁垒, 建立统一的市场, 从而达到避免“意大利面碗效应”等守则过多和操作混乱等情况。RCEP的谈判内容重点包括消除贸易关税障碍、扩大服务贸易、撤销外资进入服务贸易的限制、创造和完善投资环境、保护知识产权等。

(二) 国际金融秩序

全球金融危机暴露出国际金融体系的严重缺陷, 各国都开始对国际货币金融制度的合理性和有效性进行思考。美元本位制、浮动汇率和虚拟经济恶性膨胀是过去40多年来全球金融危机频繁爆发的根本原因, 是全球经济失衡的总根源。但是, 囿于既得利益及路径依赖, 改革议程推行缓慢。实现群体性崛起的新兴经济体提出了国际金融改革的目标:推动建立公平、公正、包容、有序的国际金融秩序, 增加新兴经济体在国际金融机构中的发言权和代表性, 加强国际金融体系的有效性。全球金融治理改革也因此成为历次G20峰会的重要议题。

一是改革国际货币体系。美国次贷危机、欧债危机以及新兴和发展中经济体的增长困境暴露了以美元为中心的国际货币体系的内在缺陷, 来自新兴经济体的不满和改革呼声最为强烈。布雷顿森林体系创建后, 美元主导及“特里芬难题”引发了国际货币体系的内在不均衡和不稳定, 这就要求国际货币体系的三大组成部分———国际储备货币、汇率制度和国际收支调节机制———进行必要的改革。首先, 国际储备货币需多样化, 需创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币, 避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷。其次, 主要货币间汇率应保持相对稳定, 以此规避汇率风险、竞争性贬值造成的不公平竞争, 以及资本账户开放下的汇率政策选择困境。再次, 国际收支调节需机制化, 必须在全球范围内建立特定的机制, 从而在一国国际收支失衡时帮助其通过价格、汇率、利率等宏观经济变量的自动调节重新实现均衡。

二是规范国际资本流动管理。自20世纪90年代以来, 全球短期资本的流动规模迅速膨胀, 与金融衍生品结合展开跨国金融投机, 成为当代国际金融危机的重要推手。^[8]经济全球化使国际资本流动更便捷, 信息技术日新月异更使资金的流量和流速激增, 进一步刺激了国际金融交易的发展。这在促进经济发展的同时也增加了金融市场的复杂性和监管难度, 使金融危机的发生概率升高、破坏程度加重。新兴经济体在经历了20世纪80年代以来一次又一次的金融危机后, ⁽¹⁾ 产生了管理国际资本流动的诉求。尤其经过G20杭州峰会在开启制定全球层面和国家层面资本流动管理规则有益尝试后, 增加短期资本流动透明度, 通过征税控制高频短期资本交易, 限制金融企业货币错配以及特定时期严格限制短期资本流动都是新兴经济体未来在国际资本流动全球管理中的诉求重点。

(三) 国际投资规则

二战后至21世纪前, 发达经济体的资本输出, 一直是国际投资中的主角。新兴经济体经济实力提高后, 与发达国家在国际直接投资上的分歧在于习惯国际法所规定的东道国政府对外国投资产生不利待遇时应给予的保护标准。发达国家认为应遵循习惯国际法确立的最低待遇标准给予外资保护, 并对财产征收给予“及时、充分、有效”的补偿;新兴经济体则相反, 坚持对外国财产征收最多给予本国国民财产同样的补偿标准。^[10]围绕这一分歧, 双方在双边、区域和多边层次就国际投资规则的目的、结构和具体内容进行反复的谈判, 逐渐形成了以双边投资协定 (BITs) 与特惠贸易和投资协定 (PTIAs) 为主体的双边、区域和多边协定共存、相互区别又相互重叠的国际投资规则体系。^[11]这些投资协定的迅速发展与扩大成为全球经济治理体系中的一个显著趋势, 为促进投资自由化与便利化、加强投资者保护、优化投资营商环境和化解投资争端提供了重要的制度性保障。^[12]

进入21世纪, 国际投资格局深刻调整, 流向和格局均发生了显著变化。2012年, 新兴经济体外商直接投资流入量所占的全球份额首次超过发达经济体。与此同时, 新兴经济体的对外投资迅速崛起, 世界投资流动模式呈现出双向发展的趋势。在跨国公司成为母国实现海外利益重要渠道的背景下, 新兴经济体的跨国公司对外直接投资受到一些国家设置的“国家安全”屏障而屡屡失败。发达国家认为, 新兴经济体的政府在其跨国公司的经营中扮演了重要角色, 在一些具有战略意义的行业形成一批由国家控股的大型国有企业。这些企业积极参与到海外并购中, 表现出明显的资产寻求动机, 对发达国家主导的国际投资规则形成挑战。^[13]因此, 许多发达国家通过采取新的标准, 试图建立新规则, 对新兴经济体的跨国公司直接投资进行限制。

相较于国际贸易和国际金融治理, 国际投资领域当前还没有一部全球性的投资协定, 国际投资规则尚处于激烈变革期, 世界主要国家竞相提出自己的利益主张。^[14]新兴经济体崛起后的直接投资行为以及海外并购潮对现存国际直接投资规则形成改革诉求。另一方面, 发达国家则认为, 新兴经济体的国有跨国公司经营行为会引起不公平竞争, 甚至威胁到国家安全。为此, 美国在2012年提出了第4个双边投资协定范本 (BIT) , ⁽¹⁾ 试图重塑全球投资规则, 创造了以“负面清单”为基础的投资市场准入方式。通过BIT项目, 美国能够为美国投资者提供核心利益保障, 使其投资免于歧视性待遇、外汇管制和征收等威胁, 改善缔约国投资环境, 保护美国投资者的海外利益。^[15]鉴于此, 新兴经济体面临的挑战是争取更加透明的负面清单, 削减负面清单所涵盖的部门数量与高度保护的投资措施。此外, 在知识产权、国有企业、外资并购和争端解决机制等方面担当更多的责任。

(四) 国际金融机构架构

国际金融机构是全球经济治理的机制化产物, 也是治理的践行者。联合国“2015年后可持续发展议程”强调在发展议程中采取综合政策手段确保包容性经济发展、包容性社会发展和环境可持续发展, 这就要求大量资源和资金的转移, 实现在全球范围内的有效配置。世界银行、IMF以及全球范围内成立的各个区域性多边开发金融机构在帮助新兴经济体发展经济、提供政策建议、改善基础设施等方面起到了积极的作用, 并且积极承担了维持国际金融秩序的责任。但是, 由于绝大多数国际金融机构被少数发达国家掌控, 违背了其设立之初的宗旨, ⁽²⁾ 新兴经济体的地位提高之后, 一直坚持不懈地追求国际金融的改革, 增强其发言权和代表权, 然而, 这种努力却一再被发达国家所限制。

以IMF改革为例, 由于在IMF中少数发达国家掌握过多的份额和投票权, 使其政策建议存在差别化待遇, 在应对全球金融危机中的措施被证明效果有限, 成员国要求其改革的呼声此起彼伏。 ⁽³⁾ 2008年, IMF曾进行了一次改革, 目标是将基本投票权增加到750个, 同时将比例控制在5.5%左右, 并通过有效的机制保持该数量和比例的固定, 但由于基本投票权在总投票权中的比例要发挥作用还取决于其他因素, 因此不一定能维护“弱势国家”的利益。此外, 基本投票权5.5%的比例在实际表决时的作用太小, 又被同时分给了发达国家和发展中国家, 因此在表决时无法向发展中国家倾斜。基本投票权的改革几乎没有效果。在新兴经济体的不断呼吁下, 2010年, IMF再次进行份额与投票权改革, 以金砖国家为代表的新兴经济体获得了更高的份额和投票权 (表2) , 标志着国际货币体系开始重构, 美元霸权的制度基础被削弱。此外, 人民币在2015年被批准加入SDR货币篮子是重构国际货币体系的又一重要内容。虽然美元在货币篮子中的权重只从41.9%降低至41.73%, 但是人民币获得了10.92%的权重, 将更好地支持人民币的国际化, 为将来进一步削弱美元霸权做准备。

国际货币基金组织的股权份额每5年调整一次, 2010年的股权改革方案刚刚落实, 马上就面临新的调整。鉴于此, 以金砖国家为代表的新兴经济体开始寻求新的突破:金砖国家开发银行、金砖国家外汇储备库、亚洲基础设施投资银行等多边开发性金融机构相继成立。2016年金砖国家领导人果阿峰会期间, 各国一致强调金砖国家新开发银行将成为国际社会和开发机构参考的标杆。在现有多边国际金融机构存在不足、全球基础设施建设融资存在较大缺口的背景下, 新兴经济体所倡导的多边金融机构不仅为新兴经济体提供融资支持, 也为金融危机后低迷的全球经济带来增长动力, 这也是新兴经济体承担更多国际责任的体现。

表2 IMF份额与投票权改革前后对比     下载原表

资料来源:IMF.

虽然全球经济治理发生了重大变革, 新兴经济体的地位正逐渐从外围走进中心, 但是当前全球经济治理的结构、规则和机制并未发生根本性变革, 新兴经济体在综合实力与治理能力上与发达国家还存在较大差距, 尚不具备大量提供全球公共产品的能力。以英国脱欧、特朗普上台后实施的经济政策为例, 发达国家拖延和抵制全球化的倾向加强, 未来新兴经济体面临的全球竞争和挑战将更加严峻。与此同时, 新兴经济体增长遇到困境, 参与全球经济治理的能力受到限制。

(一) 参与规范全球经济治理机制

旧国际经济秩序有众多不合理的地方, 随着新兴经济体群体性崛起和不断努力争取, 不合理、不公平的部分逐渐被纠正, 全球化红利的分配也越来越趋于平衡。新兴经济体从全球经济治理的边缘走进中心, 积极参与治理机制创新。参与方式有两种:一是“适应性融入”, 寻求对现存西方主导的国际经济治理结构进行改革;二是“另起炉灶”, 寻求对现有国际体系的重构。

推动僵化且复杂的全球经济治理体系改革并非易事, 现有的霸权国家和既得利益群体会抵制或反对。发展中国家一直在国际经济秩序中不断寻求独立自主。例如, 拉美结构主义理论揭示了发达国家与发展中国家之间不平等的国际分工, 依附理论则认为发展中国家在资本主义世界经济体系下必然处于被剥削和被控制的依附地位。^[16]根据中心—外围理论, 实行进口替代工业化战略是外围国家的唯一出路。只有改变自身过度依赖初级产品出口的经济结构, 才能实现现代化;而从依附理论得出的结论是发展中国家必须打破现有的国际经济体系, 建立国际经济新秩序。换句话说, 发展中国家如果不脱离世界资本主义体系, 就不可能改变其依附关系。但是, 资本主义从一开始就征服了世界, 并将其划分为主导的中心与被主导的边缘并使之相互对立。^[17]被治理的发展中国家想要“另起炉灶”难上加难。卢拉领导下的巴西, 曾试图将世界体系打造成一个由非霸权国家组成的新体系, 而非“适应性融入”, 但却不了了之。^[18]

因此, 以维系当前国际经济秩序为前提的“适应性融入”是均衡的最优解。从根本上说, 新兴经济体是现存国际体系的受益者。得益于跨国公司大规模的对外直接投资, 新兴经济体得以在全球产业梯度转移的过程中获得走上工业化道路的机会, 提高生产能力的同时成为世界经济中的新兴力量。作为经济治理结构变动的推动者和更大程度外交认可的索取者, 新兴经济体参与结构重塑具有历史延续性, 与其经济基础相匹配。另一方面, 发达国家也表达了将新兴国家纳入全球治理体系以缓和冲突的意愿, 海利根达姆进程就是一种体现。2007年, 德国作为主席国在G8峰会上启动了海利根达姆进程, 承认主要的新兴国家应该成为关键的伙伴来塑造全球治理, 接受新兴经济体的“适应性融入”和“联合治理”。 ⁽¹⁾

全球经济危机后, 世界各国回归个体理性, 抛弃业已形成的国际经济联系, 对全球可持续发展造成威胁。新兴经济体在“适应性融入”的路径下, 应联合抵制个体理性行为, 促进发达经济体回归合作共赢的道路, 致力于通过联合开发国际产业链下端市场为新科技革命创造条件。随着G20取代G7成为全球经济治理的平台, 更多的国家和地区能够分享发展的果实。新兴经济体应立足该平台, 进一步提升代表性和发言权, 规范全球经济治理的制度化发展。虽然英国脱欧、特朗普当选总统表现出发达国家的政治保守主义倾向, 全球化出现阶段性回落, 但是, 自由、平等的全球化趋势不会逆转。全球需求的复苏不可能依赖“各自为政”的保护主义, 全球资产配置和价值链分工与保护主义也不相容, 新兴经济体需要在更加平稳和可持续的全球化进程中进一步优化增长方式, 提升在全球价值链中的地位。

(二) 加强自身能力建设, 避免“崛起陷阱”

2003~2007年, 新兴经济体实现了强劲增长, 学术界一度出现“全球商业周期收敛”说, 认为新兴经济体的商业周期开始偏离发达国家的周期性波动, 各种“经济崛起”层出不穷。但是, 全球金融危机改变了这一观点, 尤其是2012年世界经济“二次探底”后, 世界经济一直未能实现真正的复苏, 新兴经济体的增长速度普遍下降, 一些国家甚至陷入衰退。本轮新兴经济体经济增速下滑表现出渐进性、同步性和长期性三个特点, 凸显出其在21世纪前十年的赶超增长模式的内在缺陷和非持续性, 面临“崛起陷阱”。

新兴经济体在全球人口和经济中的比重增大, 但这并不意味着其摆脱了现有的世界体系, 或者说走上了独立的发展道路。各个国家在结构性改革的道路上艰难前行恰恰说明后发经济体的经济赶超面临各种制约。实际上, 2003~2008年是这些经济体实现向经典自由经济转型的绝佳契机, 但是大多数依赖资源类产品出口的国家并未能将资源出口收入转化成制度财富。即使在2008~2012年全球金融危机期间, 新兴经济体也面临了机会, 其银行体系并未完全融入世界金融体系, 次贷危机造成的影响并不大。再加上此前积累的财政和外汇储备双盈余, 新兴经济体依靠灵活的汇率制度成功实现了避险。只有在2012年全球经济“二次探底”后, 风险从银行体系完全传递至实体经济, 新兴经济体才真正受到了全球金融危机的影响, 并且自2014年之后逐渐加深, 但此时的改革为时已晚。

当前, 大规模产业化的科技革命尚未爆发, 国际产业链顶端市场开发受到限制。与此同时, 全球经济治理制度创新不足导致国际产业链下端市场开发不够。国际产业链经济体系的正常运转受到压制, 贸易保护主义盛行, 矛盾不断积累, 新兴经济体的增长前景堪忧。以巴西为例。2014年巴西经济陷入“滞胀”, 2015年世界经济继续“新平庸”, 大宗商品价格持续走低, 国际贸易陷入低谷, 使巴西经济再遭重创, 连续第五年经济增速下降。全年经济负增长3.8%, 通货膨胀率突破两位数, 达到10.67%, 陷入经济危机。2016年, 巴西经济再次衰退3.6%, 成为“大萧条”以来首次连续两年经济衰退, 其严重程度甚至超过了20世纪80年代债务危机和90年代的恶性通货膨胀时期。经济危机造成国内政局动荡, 罗塞夫总统被弹劾。经济衰退对人民生活产生严重的负面影响。通货膨胀一直是巴西经济的顽疾, 而失业率自2009年以来连续5年下降之后, 从2014年的4.8%猛增至2015年的9.5%, 2016年更是突破两位数, 经济指标全面恶化。经济不景气同样发生在俄罗斯和南非这样的传统资源出口国。由于其增长方式落后, 过分依赖传统要素驱动, 想要通过创新维持经济崛起十分困难。而在抵御溢出效应方面, 由于新兴经济体的金融市场还存在一定程度的分割、资本市场开放存在一些管制、政府政策透明度低等问题, 对于政策溢出效应的管理能力欠佳。尤其是国内金融市场消化冲击能力的不足, 在全球经济政策协调博弈方面仍处于劣势。因此, 新兴经济体需要充分将自身需求与全球环境相协调, 找到最适合自身发展的内部、外部环境, 应致力于国内经济社会的可持续发展, 并将其作为参与全球经济治理并发挥作用的根本保障。

(三) 警惕新兴经济体共同利益分化

新兴经济体在社会形态、经济发展以及外交战略等方面存在显著差异, 这对于新兴经济体整体参与全球经济治理提出一定的挑战。同时, 作为全球经济治理的主角, 发达经济体也通过各种方式对新兴经济体争取全球经济治理主动权进行限制。

苏联解体后, 全球经济发展模式从“两极寡头金字塔”转入“大三角运作”模式。欧美发达国家凭借先进技术和雄厚资金成为消费者, 东亚国家凭借丰富且低廉的劳动力成为世界经济的生产中心, 资源丰富的其他发展中国家成为原材料的供应者。由此来看, 新兴经济体并非是一个同质的集团, 目前看可以分为三类:第一类是不发达国家, 缺乏制度基础、市场狭小、人均收入低;第二类是埃及、土耳其、石油输出国等接受少量外国投资但在经济上重要的发展中国家, 还包括从事劳动密集型生产并在出口上未与发达国家形成竞争的国家;第三类是过去30年吸收了大量外国投资的国家, 即新兴工业化国家。目前的全球经济周期对以上不同类别国家的冲击方向存在差异, 而在实用主义成为各国参与全球经济治理坚持的准则后, 新兴经济体的共同利益面临分化风险。特别是在发达国家通过贸易保护主义等反全球化手段进行自保的背景下, 新兴经济体应该更加团结, 避免因自身利益分化而降低在全球经济治理改革中的话语权。

增加新兴经济体在全球经济治理中的代表性和话语权, 关键在于将共识转化为行动。相较于发达国家, 新兴经济体依然处于明显的劣势地位和分散状态, 如果希望按照自身意志、目标和利益推进全球经济治理改革, 必须改变分散的、低层次的合作状态, 从战略高度充分认识与积极推进合作。新兴经济体应弱化利益冲突和意识形态, 应对和防范全球经济治理体系创新中的各种风险, 对共同利益事项集体发声, 根据不同的议题通过协商达成动态共识。在保障自身发展权益的同时推动全球经济体系的结构转型与全球经济治理的民主变革。

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1 即不同利益主体在同一制度框架中的收益不同。

2 模型使用1996~2013年经过季节调整之后的GDP数据, 根据AIC准则, 选取2阶滞后。具体参见IMF (2014) 的第四章。

3 当天, 菲律宾股市暴跌6. 5%;恒生指数跌逾5%;台湾加权指数跌近5%;日经225指数跌4. 61%;孟买SENSEX30指数跌逾5 %, 泰国综指跌逾4%。

4 这就包括20世纪80年代的拉美债务危机, 90年代的亚洲金融危机以及发生在多个新兴经济体 (墨西哥、俄罗斯、巴西、阿根廷) 的金融动荡。

5 自1982年与巴拿马签署第一个BIT到2015年底, 美国已经达成了46个BITs (其中40个生效) 。30多年中, 美国先后于1984年、1994年、2004年和2012年发布了4个BIT样本。

6 例如, 对金融危机国家的救助上, IMF坚持受援国紧缩财政和放松金融管制的附加条件, 但这对存在金融脆弱性的新兴经济体来说只会雪上加霜。

7 IMF成立之初, 各国拥有250个基本投票权, 是为了尊重各成员国地位, 体现国家主权平等, 避免其在决策时出现问题。但是, 后来基本投票权变动违背了其最初原则, 经历了较大幅度的起落, 从11. 3%增加到20世纪90年代的15%, 2008年又变为2.1%。

8 2007年6月, 八国集团首脑会议在德国海利根达姆举行。会议期间, 八国领导人一致同意德国提出的加强与新兴发展中国家合作的倡议。这意味着发达国家已经开始考虑进行全球经济治理结构的整合。