内容提要 “发展”是20世纪以后国际舞台上外交议程中的重大主题之一，对于包括拉美国家在内的发展中国家而言更具有特殊意义。由于历史和地缘政治等方面的原因，独立自主和经济社会发展成为巴西外交最主要的目标。从20世纪上半叶以来的历届巴西政府无不围绕发展目标制定和实施甘外政策，这不仅体现在瓦加斯政府、库比契克政府和军政府具有强烈发展主义色彩的政策中，更在20世纪90年代至今巴西在国际舞台上的行为中得以充分展现。以发展为主题的外交是国家发展模式的有机组成部分并服务于这一模式的运作，而国家身份和认同的确立则决定了发展的意义和价值并系于发展的成效。

关键词 巴西 外交 发展 发展模式 身份认同

在巴西外交研究中，人们可以看到一个幅员辽阔、雄心勃勃的发展中大国在国际舞台上留下的一系列深深印迹。同时，与巴西政治、经济和社会发展的情况类似，这个国家的对外行为也曾为重重波折所困扰。人们在表达巴西进步预期未能实现所带来的沮丧情绪时，常常会用到一句老生常谈，也完全可以用来描述研究巴西外交的感触：巴西的强盛属于未来，并且永远属于未来。但这样一句话也恰恰表明巴西作为发展中大国的潜力、可塑性和动态特征。同“发展”研究一样，这也正是外交研究应该关注的内容。“发展”在这里主要指经济和社会发展，即经济、社会形态由“传统”、简单、低级到“现代”、复杂、高级的演化，应包括经济的增长以及人的基本物质和非物质需要的满足。自20世纪上半叶始，“发展”逐步成为巴西外交议程中最重要的问题之一。本文从发展与外交的一般关系出发，概述发展成为巴西外交主题的历史，并指出发展模式和身份认同在这一过程中的决定性作用。外交是实现发展目标的重要工具，外交决策的发展导向取决于国家在国际舞台上如何自我定位。

一 “发展”与外交

20世纪的两次世界大战以及其后的冷战，以前所未有的范围和强度尤其是“技术进步”展示了人类社会所面临的生存威胁，军事安全因而成为世界政治、国际关系和各国外交实践最为明确的主题。与此同时，20世纪也是人类社会的经济、社会和福利问题及其议程急剧膨胀的时代。不仅“政府”的活动领域大大拓展，守夜人政府变成了福利国家，“社会和经济福利”与“安全和秩序”同样成为国家在国际舞台上希望且必须处理的问题和事项；而且这些新的问题——可以笼统地称之为“发展”问题——还使国际舞台上外交活动的结构和过程发生改变，除国家外，政府间、超国家和非国家行为体大量涌现，多边、多层次的外交活动成为新常态。20世纪下半叶，外交议程上已经有了“高政治”与“低政治”之分，即同战争与和平问题一样，经济、社会福利问题构成了“外交”的另一主题。

经济与社会发展成为现当代外交的主题之一，一方面表现为其涉及面日益广泛，内容和形式错综复杂，“发展”所据以实现的各种条件、要素已然是各种国家和非国家行为体交往、谈判或斡旋最经常的标的和任务；另一方面，对于国家、国际组织和广大公众而言，发展本身不仅关乎利益和福社的维护和增进，而且还与社会稳定、政权合法性乃至普遍的国际和平与安全密切相关。特别是在一个不对称、不平等的国际体系中，发展主题必然成为国家之间特别是不同发达程度经济体之间协调、平衡、竞争甚至缠斗的核心内容，其中矫正或弥补伴随全球化进程的经济财富分布的不公正状况而设计、资助和管理各种发展援助项目也成为当今国际议程的重要事项。这一切意味着外交活动往往必须围绕发展问题展开并经常性地受制于一个社会或整个国际社会的发展逻辑。第二次世界大战结束以后，各种全球性和区域性的多边经济机构和组织成为这一领域外交活动的主要场合，而国家间的贸易、金融、投资等以往被称为经济外交的活动也历经不同形式和回合的谈判，涵盖并深人到社会经济发展最核心的层次。外交与内政、政治与经济的分野日益模糊。

 “发展”之于发展中国家则又是一番特殊含义。二次大战结束后的20年间，“非殖民化”浪潮席卷亚洲、中东和非洲，数以亿计的殖民地人民摆脱了欧洲列强的殖民统治，一大批新兴国家出现在国际舞台上。不难设想，代表这些国家人民利益的民族解放运动将组织起拥有国家主权的当地政府，并与世界其他国家形成现代国际法框架下的独立国家间的关系。在经济上，新兴国家会利用资本、技术和管理经验在国家间的“扩散”，外援和投资也将会提升欠发达经济体的生产能力。然而，实际的发展状况却是千差万别的，由此还引发了围绕着“新殖民主义”论说的有关辩论。

新殖民主义意味着，新兴国家的政治独立和主权并没有带来完全的自由，在政治独立的外表下仍存在着西方金融和经济力量的影响甚至支配，即经济殖民主义仍在持续。导致这种间接统治形式持续存在的原因在于新兴国家所继承下来的经济结构，除少数部门外，殖民地经济并没有得到任何实质意义上的发展，独立以后的经济生活严重依赖外部资金、技术、投资、援助，而最终的结果是西方通过榨取超额利润造成新兴国家资本净流出的状态。正是由于外国公司、银行、商会等历史形成的强势地位，新兴国家弱小的民族资本受到压抑，民族政府的政策选择在很大程度上以外国资本的意志为转移，包括提供优惠和特权以满足外部势力的需求。

获得政治独立和主权的新兴国家是否有可能改变西方列强塑造并遗留下的支配和剥削关系？新殖民主义论说正确地指出了国际体系的不平等及其支配和剥削关系的持续，但也许低估了政治独立和主权所能发挥的重要作用。至少一部分国家和地区的实际发展状况表明，政治独立远非虚有其表，它代表着前殖民地政治生活的变化，并且通过赋予新兴国家政府“制度性控制”权力进而使国家成为主导国内经济发展进程的核心力量。在与外国资本的博弈中，新兴国家有能力制约其介人本国经济的各种活动，诸如利润水平、工资、租金、价格政策、产量、税收、出口等，还可以通过国有化、控股、合资和服务合同等方式维护本国利益。新殖民主义只是意味着新兴国家由于能力、制度建设以及在国际机构中代表性的欠缺而无法“立即”施展自己的讨价还价能力。二战以后国际关系的演变已经表明，发展中世界不仅在关于建立国际经济政治新秩序的设想和尝试以及南南合作等方面有力地冲击了现行的国际体系，而且通过一大批新型工业化国家的绩效、众多新兴经济体的作为以及在区域合作和多边谈判中的影响，前所未有地改变了国际舞台上的外交格局。就发展中国家的“外交”而言，其经济和社会“发展”色彩远比军事安全问题浓重。历史地看，“发展”连接着内政与外交，“发展”关乎着甚至等同于国家的安全、声誉并维系着国民的身份认同。只要稍微关注一下长期以来各项生产要素包括人员跨国流动的前因后果，就会明白这个道理。

拉丁美洲和加勒比地区有30多个国家，虽条件和情况各有不同，但在对外关系上却具有很强的相似性。在国际舞台上，拉美国家基本处于弱势地位，其政策选择也必然受制于这种力量的局限及其对这种局限的认知。据此，拉美长期以来最主要的对外政策目标就是独立和自主。这一地区许多国家都有着外部势力干涉的经历或曾受到外部势力干涉的威胁，因此，反干涉成为拉美国家外交政策的最重要的原则之一。与此同时，拉美国家长期致力于减少对外部的政治、经济和军事上的依赖，其中经济依赖是这一地区对外关系中最受人垢病的一个环节。独立以来的拉美经济发展历史，在很大程度上就是外资流入状况和出口市场兴旺与否决定了拉美经济兴衰的历史。要改变这种状况进而彻底摆脱依赖，只有加强自身的经济实力，因此追求和促进经济发展成为拉美国家对外政策的另一主要目标。但是，这同时也成为拉美国家长期无法解决的一道难题：争取和维护独立自主必须加强自身实力，加强自身实力必须获得某种形式的外部支持，而这又势必强化对外依赖的关系。拉美国家的对外关系也可以看作解决这一难题的持续性努力。独立以来多数拉美国家的外交政策在很大程度上就是国家经济利益和需要的一种延伸，拉美国家历史上多数时期的外交政策以务实著称，为了经济上的需要常常会淡化意识形态色彩或其他目标等。20世纪中叶，一些拉美国家曾出现限制外资甚至实施国有化的风潮，80年代以后也曾盛行自由贸易和吸引外资等自由经济政策，但难题依旧。政策的利弊得失后人会不断加以评估，而发展问题占据外交政策中心位置的势头却丝毫没有减弱。

    巴西是拉美最大的国家，与其他拉美国家一样，独立自主和经济社会发展也是巴西对外关系所追求的主要目标。但与其他拉美国家有所不同的是，长期以来巴西一直致力于追求在国际舞台上的大国地位与作用，而这种诉求的主要凭依始终是刻意规避军事力量的同时将落脚点放在国家的幅员、人口和经济实力之上。巴西的“国家建构”建立在外交谈判而不是军事冲突的基础之上，20世纪初叶成功地通过谈判解决了领土和边界问题后，巴西成为一个在地缘政治意义上满足于或维护“现状”的国家。巴西对外部威胁的认知主要集中于经济方面，因此其外交政策具有强烈的发展主义色彩。即使在军政府时期，“发展”也与“安全”几乎等同而成为军队“反侵略”“反颠覆”以外的“第三使命”。在巴西外交政策中，发展可以理解为目的和手段的统一。

二 发展成为巴西外交主题

20世纪初叶是巴西外交重心从欧洲转向北美洲的时期。里奥·布兰科担任外交部部长的10年（1902-1912年）期间巴西外交的主要成就和政策取向奠定了现代巴西外交的基础。这一时期，巴西通过谈判和仲裁成功地解决了与众多邻国的边界问题，同时开始在国际舞台上谋求大国地位和作用。巴西成功地组织了第三届泛美峰会（1906年，里约热内卢），并派出一个庞大的代表团参加了海牙和会（1907年）。这一时期巴西外交最重要的举措是与美国建立了一种特殊关系，开启了南北美洲两个大国的“接近岁月”。基于对美国这一新兴世界大国的认识，巴西人传统上对于欧洲政治和文化的亲和力已经难以抵挡美国的政治和经济力量的强力吸引，其中一个深层背景是，自19世纪末20世纪初开始，美国已经成为巴西出口商品的主要市场。巴美关系的议题主要有二：一为军事援助，二为巴西农产品如何进入美国市场，两国间的对话经常围绕关税、价格、运输条件等展开。

20世纪二三十年代，巴西社会中的民族主义因素开始发酵。除了文化、政治方面的鼓动和诉求外，民族主义者还十分注重国家的物质福利：真正的政治独立必须伴随着经济独立，巴西必须掌握自己的资源、能源、钢铁产品和汽车。民族主义者希望通过经济发展重塑自己的国家。在世界性经济危机重创了巴西经济特别是使咖啡出口一撅不振之后，巴西开始充分利用此前业已开发的工业产能并逐步扩大工业生产能力，启动了新一轮大规模的工业化进程。获取新技术、开拓新市场以及出口多样化成为对外关系的重要内容，巴西外交中的“发展主义”主题在这一时期明确地确立起来。与美国的关系仍然是最重要的，但巴西政府已经将争取新市场和新投资的努力指向欧洲。瓦加斯政府利用“德国牌”争取美国的让步，即开展“中立”外交，利用大国矛盾以获取自身最大利益。为了将巴西纳入反轴心国阵营，美国提供了建设钢铁联合体的资金、巴西产品进入美国市场的保证、交通基础设施方面的援助以及武器、飞机、舰船等物资。巴西因而成为拉美唯一向欧洲战场派出军队的国家，进而成为南美军事强国，并为战后经济的迅速发展打下了基础。

20世纪50年代后半期，库比契克总统提出了“5年等于50年”的口号，推动巴西经济进入了又一大幅增长阶段。1957年以后连续5年年均经济增长率达9.7%，人均为6.1 %。经济总量在8年间翻了一番。这期间巴西大量进口货物和服务，其融资问题在很大程度上靠外国私人投资和国际机构及外国政府的开发贷款来加以解决。但是，库比契克政府的对外经济政策及其实施却不是一帆风顺的，特别是与美国的关系充满波折。战后美国没有如巴西所愿在拉美实施马歇尔计划式的经济援助，也没有在国际舞台上帮助巴西在战后机构中发挥应有的作用。美国的战略重心是在欧洲和东亚遏制共产主义，而在拉美采取所谓“善意忽视”政策，巴美特殊关系不再。艾森豪威尔政府中止了巴美经济开发混委会的活动，而经济援助限制在私人部门。虽然美国政府要求巴西进一步放开美资进入，但美国私人资本却对库比契克的经济计划缺乏热情，例如福特和通用当时均不愿在巴西设厂。美国还从意识形态立场出发，反对巴西政府培植国企发展，如巴西石油公司。这一切都与高涨的民族主义浪潮相抵触。1958年美国副总统尼克松访问拉美，所到之处均遭遇了大规模街头抗议，成为这一时期的标志性事件。

有鉴于此，库比契克总统提出了一项“泛美行动”计划，旨在通过区域合作实现民族经济的发展。同时，这一计划也根据美国阻止“共产主义在美洲扩张”的战略，强调促进经济发展是达到政治稳定的最佳途径，并据此积极争取美国的援助，这样也可以缓和愈发恶化的美拉关系。然而，美国政府却极力阻挠巴西争取美援的努力，从而又制造出新的摩擦和矛盾。巴西政府不得不反思对美依赖带来的种种弊端，并开始寻求新的市场、援助（包括军援），特别是面向已经复苏的西欧。只是到了古巴革命胜利以后，美国政府的态度才有所转变，国际货币基金组织的政策也因此有所放松。夸德罗斯一古拉特时期是20世纪巴西民族主义的高峰，也是巴西外交视野涵盖全球的开端。独立自主和经济发展的诉求已经不再局限于西方世界范围内去实现，而是超越冷战界限拓展到了东方和南方，其中贸易的扩大是主要的目标之一，而贸易是不分意识形态的。“独立外交政策”也从此发端，其效应到了70年代才真正显现。

1964年，巴西进入军政府时期。巴西自此似乎又回到了20世纪初叶形成的巴美特殊关系的状态，巴西在外交上与美国的全球战略进行协调以换取经济和军事援助。60年代末70年代初，随着美国对巴西关切的忽视，尤其是经援和军援的减少，巴西的失望和不满再次浮现，“独立外交政策”终于不可遏止地成为明确摆脱对美依赖的代名词。这一政策有赖于国内外两方面条件的支撑，即这一时期的所谓巴西“经济奇迹”（1968-1973年巴西经济年均增长率超过10%），而这又依托于非常有利的外部环境：世界范围的经济扩张、充足的外部信贷以及大大改善的贸易条件。极具民族主义色彩的梅迪西政府雄心勃勃地推动巴西迈向世界大国的步伐，特别是要成为南美洲和南大西洋一支举足轻重的力量。巴西政府启动了横跨亚马孙地区的高速公路工程，深化了与玻利维亚和巴拉圭的经济联系，与民主德国建立了关系，扩大了与苏联的贸易，并联合其他拉美国家提出了200海里专属主权或管辖权的诉求。军政府明确将经济发展视为主要国家利益，而发展本身又是军政府合法性的主要依据。盖泽尔政府所实施的“负责任的务实”（或“负责任的现实主义”）政策继续了与美国渐行渐远的态势，但同时又力争保持最大限度的外交灵活性。巴西与安第斯邻国谈判签署《亚马孙合作条约》，与联邦德国合作建立核电厂，与中国建立外交关系，改变对以色列的政策转而支持盛产石油的阿拉伯国家，放弃对葡萄牙的传统支持转而支持非洲民族解放运动，并且终止了与美国的军事合作协议。这些外交举措无一不涉及对国家发展现状和未来的考虑。菲格雷多政府结束了与阿根廷多年的争吵，这对战略对手的政治关系得到缓和，这既顺应了两国经贸联系日益密切的客观要求，也为未来的经济一体化进程打开了大门。

进入20世纪80年代，伴随着军人“还政于民”和再民主化进程，巴西经济也经历了深刻的变革。促成这场变革的最重要因素就是经济危机的发生。危机和政治、经济的变化制约和影响着外交政策的决策与实施。债务危机的爆发凸显了巴西对外经济联系的脆弱性，国内宏观经济的动荡又使这种局面雪上加霜。通货膨胀和公共赤字使外交领域的回旋余地日见局促，外部脆弱性的加大不仅削弱了对外谈判能力，而且更加难以抵制发达国家和多边机构要求开放市场、放开贸易和投资限制的压力。与此同时，经济活动的萧条使投资者在70年代暴涨的信心转而大跌，发达经济体在对外关系中的重要性又一次显得无可替代。在贸易领域，美国里根政府对包括巴西在内的新兴工业化国家采取强硬立场，并且动议在国际多边谈判中加人所谓新议题，诸如知识产权、投资和服务等事项。国际货币基金组织和世界银行等机构也开始激烈批评巴西等国家的经济发展模式。巴西的经济和社会发展似乎突如其来地完全暴露在外部力量的冲击之下。与70年代相比，这一时期的巴西外交呈现出一种全线收缩的态势。

在1989年的总统选举中，科洛尔推出了激进的改革纲领，宣称巴西将据此跨入现代国家和世界大国行列。巴西社会的求变心理奠定了科洛尔胜选的基础。上台伊始，科洛尔即着手矫正巴西经济多年累积的失衡状况，推出十分严厉的调整计划，包括对国家本身的大幅度改革。在对外部门，巴西政府希望通过外汇市场自由化、取消农业和工业产品补贴、降低进口关税和停办出口加工区等措施改善对外经济关系，加强与国际经济的联系，减少与发达国家特别是美国的经济冲突。这一系列经济外交措施使巴西对外关系的内容和形式均发生了进一步的变化，其主要目的就是通过外交活动创造条件，改善国际谈判地位，获取急需的信贷、投资、技术和市场。科洛尔政府还进一步推动了南锥地区一体化进程。除了区域一体化这一重头戏以外，科洛尔政府的外交活动议程几乎完全为经济事项所占据，诸如外债、外贸、技术交流以及环境问题等。

20世纪90年代初是巴西外交理念和实践发生演变的又一关键节点。冷战时期“以距离求自主”的政策逻辑转变成了“以参与求自主”，政治上的民主转型以及经济上雷亚尔计划的实施，使巴西外交愈益主动、开放和进取。在地区层次，通过南方共同市场的建设，既为巴西参与贸易自由化以后的国际竞争作准备，又能以此抵消美国在南锥地区的影响力。在国际层次，通过推动“发展议程”的设置并鼓动联合国安理会的民主化和改革，力图影响国际规范和制度，以便有利于解决自身的发展难题并更好地掌握自身命运。在卡多佐两任总统任期，巴西呈现出一种摆脱内向发展、融入国际竞争的姿态，不排除与世界任何国家或地区建立合作关系，但重心是与发达世界和美国保持良好关系。初看起来，急于克服各种经济难题的巴西，参与的热情已经超过自主的诉求，在各种不同的议题上追求与全球价值和潮流的趋同，例如在环境保护、裁军、贸易自由化以及多边谈判中的表现。但实际上，巴西政府是在充分估计自身实力和局限的基础上，积极塑造而不是消极适应国际环境。在北美自由贸易区建立以后，巴西重新调整了西半球的政治和经济地理认知，“拉丁美洲”已为“南美洲”所取代，巴西将成为南美洲的领导国家。正是基于对自身以及周边国家发展状况的认识，巴西带领南美国家“拖延”了美国主导的美洲自由贸易区谈判进程，推动南共市与安第斯集团和欧盟展开集团间的合作，并提出了南美国家基础设施一体化的计划。

卢拉政府延续了巴西外交的传统和主要议题，也体现了左翼劳工党的特色和风格。其中最为突出的一个特征就是，强调发展中国家的团结和南南合作，并联合发展中国家在多边场合抗衡发达国家、影响议程设置。在2003年坎昆世贸组织部长会议上，巴西牵头组成了发展中国家20国集团。就特定部门和产品而言，巴西等发展中国家的诉求较之欧美发达国家具有更强的贸易自由化色彩，如农产品市场和补贴问题，而且不再继续阻挠知识产权、服务和投资等事项纳人世贸组织谈判范围。除世界贸易谈判外，巴西仍继续推进加入大国俱乐部的步伐，特别是在联合国安理会“入常”问题上，并且积极介入国际安全问题和冲突解决，力图改变长期以来发达国家动辄以制裁、干预手段处理争端的方式。这一点与中国等新兴国家的立场十分吻合，但新兴市场国家最具潜力的合作领域无疑是经济社会的发展。巴西与印度、南非组成的三国集团，与中、俄、印和南非建立的金砖国家机制等都具有重大的国际战略意义，这种新兴国家的联合使国际体系中极不对称的南北关系正向着发达国家与新兴国家之间的一种新型关系转变。罗塞夫总统执政以后，金砖国家之间的合作又向着实质性领域迈出了一大步，即开发银行和储备基金的建立。

纵观一个多世纪以来的巴西外交，发展议题已经成为对外关系的主要内容并经常占据对外政策的中心地位。外交是支撑和保障国家发展目标的重要手段，外部的援助乃至保护，外部的资金、市场、技术、经验等，在不同历史时期成为巴西发展的必要条件。与此同时，经济社会发展也为巴西在国际舞台上的存在提供了更充分的回旋余地，独立自主和国际地位等目标的实现有赖于国家发展的良好绩效。因此，追求自主与追求发展的战略目标互为因果，相辅相成，贯穿巴西外交历史的始终，并且与国家发展的模式选择、身份认同的认知以及国内外的结构条件和政策趋势密切相关。

三 发展何以成为巴西外交主题

（一）发展模式

发展模式问题是20世纪60-80年代官、产、学各界都十分关注和热烈讨论的话题，它涉及二战结束后大批新兴国家如何存续以及国际秩序的稳定。“发展模式”一词与发展战略、发展道路、发展政策等很难严格区分并加以界定，宽泛地可以理解为一定时期内一国或地区经济社会向特定方向演化所形成的结构、体制、思维和行为方式及其特点，涉及经济社会变化的目标、手段、重心、步骤，在20世纪后半叶的语境中基本上等同于现代化过程中对于经济体制、战略及其一系列政策措施的选择。拉丁美洲主要国家的进口替代工业化进程往往被视为发展模式的典型案例，并且这些国家在19世纪末形成的以农矿产品出口为基础的经济生活类型，以及20世纪末叶进口替代模式被放弃以后的经济政策组合均被称为“模式”。巴西的历史基本上可以用发展模式的分期去加以认识。从对外关系的角度，巴西经济社会的发展实际上是一个处于全球权力和财富结构边缘但幅员辽阔的国家，如何持续地在维护独立自主的同时，通过经济实力的扩张追求在国际舞台的地位和作用。而特定历史、经济条件下的模式选择决定了巴西对外交往的渠道和机制，这就是下列“要素”之间动态的循环往复的相互作用：外部信贷与投资及与此相关的外债战略，进出口的扩张与多样化及与此相关的外贸战略，产业及企业的跨国生产链及其壮大，国家介入经济生活推动经济的扩张和现代化，国内私营生产和金融部门的成长，等等所谓外交不过是这一模式中的有机部分，它服务于这一模式的运作机制和原则。

20世纪上半叶和下半叶，巴西分别经历了一次经济发展模式的转换：30年代，农产品出口模式为进口替代工业化所取代；90年代，进口替代模式走到尽头，代之以一种“融入世界经济”的多种政策组合。经济模式的转换伴随着国内政治生活、社会秩序的变迁以及国际行为和对外政策的变化。就巴西与外部世界的关系而言，基于对巴西国家幅员辽阔的认知和信心，社会精英孜孜以求的目标始终围绕着国际承认特别是世界大国地位的展开。根据传统外交的逻辑，追求大国地位不外乎仰仗军事力量和经济实力两大支柱。就巴西而言，20世纪除派兵赴意大利参与二战、1965年参与多米尼加军事行动以及世纪末叶有限参与联合国维和行动外，军事力量作为外交政策工具可谓绝无仅有。巴西实现世界大国梦想的真正支柱是经济，工业（包括巴西企业的实力）、农业（特别是农产品出口份额占比）、科技（特别是高科技）等是巴西争取和维持国际地位和影响的真正依托。发展模式的选择、变换及其有关辩论伴随着20世纪巴西国家发展的整个过程，这种情况不可避免地制约和影响着外交政策的取向和实施。

20世纪30年代开始，巴西工业化进程迅猛展开，经济结构发生巨大变化，其发展模式的主要特征包括：国家干预，资本和技术的集约化应用，社会结构和消费习惯的变化等。六七十年代，出口特别是工业制成品出口成为这一模式的延伸和补充。这一时期的外交政策成为进口替代工业化模式的重要工具和保障。鉴于对技术、信贷和直接投资的需求，特别是进口替代向纵深发展以后对于资本货和中间产品的需求，以及内部市场饱和而产生的对于区域市场和全球市场的新需要，巴西外交的重心实际上已经转到“经济外交”之上。例如，外交作为发展工具的一个重要作用是保障和促进出口，这首先意味着与拉美邻国搞好关系，避免原西属美洲国家群起而攻之；其次，巴西外交官们要尽可能地帮助出口商们开拓新市场，同时还必须为贸易平衡、争取信贷和投资创造良好外部形象，特别是要维护巴西模式在发达国家和国际机构心目中的信誉。巴西还要避免与任何国家或国家集团过于亲密或疏远。为此，巴西外交的政策理念日益带有经济发展色彩而逐步远离传统外交的法律政治逻辑，日益淡化意识形态色彩而将大国地位与经济实力联系起来，日益将触角伸向全球各个角落寻求潜在市场而避免过分倚重单一贸易伙伴，因而逐步建立了与中东产油国、苏东社会主义国家、广大第三世界国家的经贸合作关系。为适应工业发展水平及其出口产品的特点，巴西大力争取国际贸易体制中发展中国家的差别待遇，特别是为发展中国家出口特设的“普惠制”，并且积极投人到诸如争取200海里海洋权益这类具有象征意义但又不会破坏与任何国家实质经济联系的运动中去。

发展模式与外交政策的紧密联系在20世纪八九十年代表现得更为明显。进口替代模式难以为继，带有新自由主义色彩的经济改革逐步展开，导致巴西外交在艰难条件下不得不开拓新局。巴西外交政策的改变，虽然与各届政府的轮替和政治体制的变迁时间吻合，但主要取决于经济发展进程本身的涨落进退，因此1982年债务危机爆发而不是1985年民选总统就职成为外交政策转变的关键节点。经济困难和模式危机表明巴西必须作出改变以应对国际政治、经济格局的变化。危机初期，发展模式陷人困境，原本非常成熟的外交战略也随之“丧失活力”，但并未妨碍南锥国家经济整合进程的开启。90年代经济改革计划赋予对外部门以“优先地位”，而经济外交既遵从“外交政策”的逻辑，也纳入了“经济政策”的运行轨道。随着雷亚尔计划的实施，经济改革方针日趋明确，外交政策及其理念也日益清晰：“以参与求自主”的理念意味着，巴西在继续追求“独立自主”的同时，将积极回应国际社会的新趋势和新要求。因此，以往在诸多问题领域的防御性被动应付姿态为更加进取的积极参与行动所取代，这在贸易、环境、人权、技术转让、核不扩散等问题的处理上均有充分表现。新世纪以来，伴随世界经济和贸易新一轮的扩张及其后新一轮的危机，以及巴西国内经济调整和政党轮替的状况，巴西外交中的发展取向和社会议程更加突出，南南合作也重新焕发活力。巴西积极在亚洲、非洲和中东等“非传统市场”开拓和建立伙伴关系，同时在多边场合谋求扩大针对发达国家的话语权，这种战略一般称之为“以多样性求自主”。

（二）身份认同

巴西外交实践深受有关国家建构和发展的思想和学说的影响。20世纪下半叶，结构主义的“中心一外围”概念以及依附论等学说构成了巴西外交决策与实施最基本的理论底色。其中心思想是对国际政治、经济关系中不对称结构和不平等交往的认知，即各个国家在国际体系的力量分布中处于完全不同的位置。巴西的问题在于，如何避免长期以来挥之不去的梦魔——边缘化，并且跻身最发达国家行列。巴西精英的答案是清楚的，这就是国家一直在持续追求的根本目标：发展。发展的前提是对国家在世界政治、经济、社会和技术分野中有一个清醒的定位。

一个国家的国际身份与认同影响着该国的对外政策和国际行动，而国际交往本身又是国家身份和认同建构中的重要因素。长期以来，巴西在国际身份和认同问题上曾使用过不同的“标签”和术语，不同时期各有偏重。一般而言，基于对国家在国际体系中地位和作用的认识，特别是在二战结束后“第三世界”作为新兴力量崛起的大背景下，巴西对“南方”或“发展中”国家具有强烈的认同感，常常以发展中世界代言人自居，“第三世界主义”曾是外交政策中的重要特色。与此同时，基于历史和政治传统，特别是二战结束后的民主政治实验以及冷战后期和终结之际的再民主化进程，巴西在哲学和政治价值意义上又自我定位于“西方”世界，即认同政治民主和经济自由主义。自20世纪70年代以来，巴西外交中另一常用术语是“桥梁”，即在发达世界和发展中国家之间发挥连接、调解和斡旋的作用，从而居于国际关系中一个十分有利的地位。巴西外交界还曾多次发生“穷国中最富”和“富国中最穷”这类鸡头凤尾之争，但无论如何界定身份和认同，为了掌握或改变自身命运，发展作为一条最根本的途径都是不言而喻的。

对于大国地位的追求实际上是一种理想化的自我定位，它已经成为巴西精英心目中根深蒂固的一种意识和信念，即巴西版的“天定命运”。但历史地看，这种信念只是对外行为的一种导向，巴西外交行为的基础是现实主义，其最突出的特征是“务实”。巴西精英对国内外现实状况的把握始终是清醒和到位的。例如，伴随着20世纪六七十年代的巴西“经济奇迹”，巴西政界官员们屡屡提及“世界大国”，用以指代巴西“力量和资源使用所面向的目标”，但无论军人或文官均坚信这一目标的实现有赖于国内的发展。巴西这时的进步为未来10年到20年向大国地位挺进打下了基础，但首先要做到的是解决和处理好国内一系列发展难题。外交政策目标与发展目标密切相关，外交决策者必须明确发展是拉车的“马”，外交是马拉的“车”，发展之“马”必须置于外交之“车”前面。因此，军人和文官反复强调的基本目标是“在一代人的时间内将巴西建成发达国家”。

20世纪90年代冷战终结之际，巴西精英视野中的国际环境展现出两种挑战：一是发展所急需的资金和技术领域形成激烈竞争局面；二是这一时期兴起的区域集团化趋势构成一幅新的国家间分野图案，即那些条件优越而能够继续发展的国家和那些面临停滞和边缘化的国家。就政策的决定和实施而言，巴西外交决策者的选择是放弃保护性的进口替代工业化模式，向国际经济和贸易进一步开放以获取更大份额的国际市场，并采取措施保证本国经济的国际竞争力。由于国际经济与国际政治之间关系的新变化，以往那种以政治结盟获取经济利益的策略不再有效，“作为援助的贸易”变成了“贸易而非援助”，发展中国家的外部环境愈益严峻。巴西外交日益展现出一种以技术进步为中心的融入国际体系的姿态。所谓“民主一技术”革命就是指民主的传播和技术或知识经济重要性的日益彰显将改变“中心一外围”关系的演变趋势，以往外交政策思想中依附论视角所关注的资本和生产流程控制，这时又进一步充实了获取和开发技术和生产方法的内容。因此，从20世纪60年代至今，虽然变化和扩容不断，在巴西自我定位“笼罩”下的外交政策中，发展的具体指向始终十分明晰。

显而易见，当巴西外交触角伸向全球各个角落的时候，外交决策者们对于自己国家在国际舞台上的行动自由、约束条件和脆弱性是看得非常清楚的。国家利益和身份认同是在过去的历史经验、今天对外行为的成败得失以及对于未来的预期等基础上不断调适而形成的。巴西精英的基本认识在于，克服局限和脆弱性需要自身的发展和娴熟的外交，但发展是第一位的，只要内部发展顺利，“经济奇迹”为外界认可，国际地位将同步提升。当条件还不成熟时，克制“冒进”的外交行为是明智的，而在国际“经济”事务中积极进取，较之其他领域的外交攻势，显然是更为有效更为可取的选择。这种认识与巴西精英的自我定位和世界观十分契合。

改变全球财富和权力现存分布格局符合巴西利益，但必然遭到发达世界的反对，与发展中国家的团结合作是抗衡发达国家的有效途径。但巴西的发展同时又有赖于与发达国家的持续合作，包括国际政治和制度方面的协调。这种位置既可以造成政策的首鼠两端，又可能为外交活动提供更大的空间，这正是“娴熟的外交”发挥作用的领域。经过多年的擅变和演化，一个符合巴西身份和认同的外交战略方向及其议程的框架在20世纪70年代就已成形，它几乎涵盖了世界各主要地区和问题领域，但却极少冷战时期的意识形态色彩，而经济关系是上述战略方向中无一例外的“要件”，包括基于能源需求和商业利益而在不同时期所确立的外交重点方向。

这一战略框架在其后30多年间并未发生根本的变化。值得提及的是，20世纪90年代以后，有几项带有身份认同色彩的外交理念和提法具有突出的地位和影响。一为所谓“全球行为体”和“全球贸易国”，前者着眼于追求多边场合的地位和作用，包括“入常”努力，后者致力于参与各种贸易谈判，特别是世贸组织。二为向地区主义和“南美洲”概念的转向，包括对南美领袖地位的追求。三为“南方”国家和南南合作话语的再次复兴，强调重塑包括巴西在内的南方国家在国际政治经济体系中的认同。四为所谓“新兴经济体”，特别是诸如“金砖”国家等合作机制的建立及其向实质性合作的迈进。