巴西化解和防控地方债务危机的启示
法学2014年第4期
巴西化解和防控地方债务危机的启示
谭道明
【内容摘要】再民主化后的巴西曾先后爆发三次地方债务危机，制度根源在于1988年宪法在政府间财政关系方面的不当分权。在2000年之前，巴西联邦政府多次试图通过中央救助化解地方债务危机，均告失败。2000年以后，卡多佐政府以《财政责任法》防控地方债务风险，以审计法院作为监督机构，取得成功。巴西经验为我国防控地方债务风险提供了若干重要启示。
【关键词】巴西 地方债务危机 中央救助 财政责任法 审计法院
作为发展中大国，中国在过去30多年里取得了惊人的经济成就，一跃而为世界第二大经济体。这一重要成就的取得，与各级地方政府的努力是分不开的。在“发展是硬道理”口号的驱动下，地方政府竞相进行GDP锦标赛，以提升本地的各项经济指标为第一要务。然而，近年来，随着宏观经济疲软，各级地方政府的财政收入和土地出让收入均出现了不同程度的下滑，地方政府性债务风险也进一步加大。在近期召开的中央经济工作会议中，“着力防控地方政府性债务风险”被列为2014年的经济工作主要任务之一。因此，如何有效化解和防控地方债务风险、应对可能爆发的地方债务危机，特别是寻求制度层面建设性的应对路径，是我国迫切需要研究和探讨的难题。
实际上，地方债务危机是一个全球性问题。纵观世界各国，无论发达国家还是发展中国家，都无法完全避免地方债务危机的发生。尽管美国和德国的地方债务危机并不频发，但在19世纪和20世纪有许多州出现过债务违约问题，最近的例子则是2013年12月4日“汽车之城”底特律市被获准破产。与发达国家相比，发展中国家地方债务危机的发生率明显偏高，而以拉美地区尤甚。该地区的三个大国，巴西、阿根廷和墨西哥，在20世纪末、本世纪初都不同程度地陷入地方债务危机的泥潭，不仅破坏了本国的宏观经济稳定，还对中央与地方关系带来严峻挑战。
巴西是金砖国家之一，近年来政局稳定，经济快速发展，减贫等社会政策成效显著然而，仅仅20年前，它面临的却是险象环生的景况：通货膨胀高居不下，地方债务高位运行，整个经济濒临破产。直到卡多佐担任财政部长（1993年5月一1994年4月）和总统（1995年1月一2003年1月）后，大刀阔斧推行雷亚尔计划，才控制住了通货膨胀；又通过2000年制定的《财政责任法》，清除了地方债务危机发生的土壤。显然，巴西地方债务危机的应对过程可分为两个较为清晰的阶段：在2000年之前，联邦政府试图通过中央救助帮助各州脱困，却陷入屡救屡败的怪圈；2000年以后，卡多佐政府以《财政责任法》防控地方债务风险，以审计法院作为监督机构，才取得成功。尽管中巴两国宪政架构和其他方面的国情不同，但巴西应对地方债务危机的经验，能够为我国提供若干重要启示。
一、2000年以前中央救助未能有效化解地方债务危机
1. 各州多方举债导致三次债务危机爆发。在2001年以前，巴西各州的举债途径可谓五花八门。其一是州有银行。到1996年底，仅圣保罗一个州就积欠了其州银行巴尼斯帕（BANESPA） 210亿美元的债务，成为该银行的“主要资产”。其二是世界银行和美洲发展银行这样的国外金融机构。第一次地方债务危机就是因无力偿还外国金融机构贷款而引发的。其三是联邦金融机构，特别是联邦住房与储蓄银行（CEF）和联邦经济与社会发展银行（BNDES）。当联邦政府屡次出手援助后，联邦财政部和中央银行又成为州政府新的、最大的债权人。其四是在国内外资本市场上发行债券。其五是拖欠公职人员工资、退休人员养老金和州有企业的应付款。这是州政府最后的“举债”途径。因为，在高通胀背景下，拖欠的时间越长，最终支付的实际金额就越少。总之，在1987一1998年的11年间，各州债务急剧增加，从占GDP的近7%增长到14%以上，整整翻了一番。其中，四个大州的负债占了总债务的三分之二以上，分别是圣保罗37 %、里约热内卢13%、米纳斯吉拉斯11%、南里奥格兰德7% 。
在此情况下，自20世纪80年代末到90年代中期，巴西先后爆发了三次严重的地方债务危机。第一次债务危机实际上是因为历史包袱。军政府时期长期实施进口替代工业化战略，放任甚至鼓励各州在国际金融市场上大肆举债。到20世纪80年代末，第二次石油危机引发了国际债务危机，巴西各州因利率急速攀升而无力偿还外债。1989年，萨尔内政府与各州政府达成救助协议，中央政府接管了各州政府近190亿美元的外债，各州以20年为期向联邦政府偿还。第二次危机主要是因各州无力履行联邦住房与储蓄银行的债务而引发。1993年，佛朗哥政府与各州达成救助协议，承担了又一笔近280亿美元的债务。该救助协议与1989年的协议非常相似：尽管利率和个别条款有所不同，但债务清偿期都是20年；除此之外，几乎没有其他约束条件。
2. 中央频繁救助恶化各州的软预算约束。前两次中央救助非但未能遏止地方债务危机的再次发生，反而加速了它的到来。最初，在高通胀的背景下，各州通过拖欠工资、退休金和应付款的方式，能够变相削减其人事支出。然而，卡多佐于20世纪90年代中期担任财政部长和总统后，推行雷亚尔计划，几乎一夜之间就控制住了通货膨胀这一顽疾。通胀率的急剧下降，使实际利率大幅上升，各州再次无力偿还债务。到19%年12月31日，各州总债务存量达到了1280亿雷亚尔。
卡多佐最初的应对策略乏善可陈。他与圣保罗、米纳斯吉拉斯、南里奥格兰德和里约热内卢这四个大州的州长达成协议。协议的主要内容是，中央政府承担各州的大部分债务，各州以6%的低利率、30年为期向联邦政府偿还。不过，与前两次协议不同，中央政府要求这些州将各自的州银行和一些州有企业私有化，甚至破产清算。在1997一2000年间，24个州有企业被私有化，23个州银行被私有化或清算。另外，各州还以其自有财政收入和联邦转移支付收入作为履行联邦政府债务的担保。
然而，中央政府的第三次救助依然未能遏止各州的支出扩张和债务增加。因为，与前两次中央救助一样，它强化而非削弱了中央政府必将兜底的预期，恶化了州政府所面临的软预算约束。并且，巴西地方债务危机的特殊性在于，财政赤字最严重的州并非穷州，而是富州。由于这些富州的财政状况对整个联邦宏观经济稳定造成了直接威胁，形成“太大而不能倒”的态势，从而具有与中央政府讨价还价的能力。对赤字州而言，通过联邦政府的紧急援助，该州的举债成本就被其他州所分摊了，等于变相鼓励了它的财政挥霍行为。更糟糕的是，中央政府的屡次出手援助更加坚定了信贷市场中债权人的预期，即不管各州如何举债，联邦政府最终都会兜底。当然，巴西联邦政府的救助还是有非常清楚的底线的：联邦只是接管而非免除各州的债务，各州仍然必须在一定期限内偿还本息。并且，第三次救助协议要求各州私有化或清算州有企业和州银行，切断了各州最重要的举债途径。因此，在由地方债务危机所引发的这场中央与地方的博弈中，联邦政府逐渐掌握了主动权。
总之，在2000年以前，巴西联邦政府试图通过中央救助化解地方债务危机。中央救助的有效性，取决于一个前提条件，即中央政府有能力对各州施加财政纪律约束。然而，巴西再民主化后的1988年宪法在政府间财政关系方面的分权，鼓励甚至纵容了各州的财政纪律废弛。
二、地方债务危机发生的制度根源
作为历史上的第八部宪法，现行的1988年宪法实现了民主事实的宪法化，无疑是巴西宪政史上的一座里程碑。然而，这部宪法最初在政府间财政关系方面进行了不当分权，为此后十多年里频繁爆发的地方债务危机埋下了制度根源。
1. 事权划分模糊、不当。在事权方面，巴西现行宪法规定得相当模糊。《宪法》第21条列举了联邦政府在国防、外交和发行货币等领域的权力，第30条规定各市负责提供幼儿教育、初级教育和地方历史文化遗产保护等与地方利益密切相关的服务。然而，它却对州的专属事务不置一词。第25条第1款规定，“宪法没有禁止各州行使的所有权力，均被授予各州”。这一“剩余权力”条款显然是移植美式联邦制的遗迹，但与美国1787年宪法不同的是，巴西1988年宪法没有确立一个有限权力的联邦政府，因而也就无法明确划分联邦与州的事权。因为，《宪法》第23，24条列出了联邦、州与市三级政府大量的共有职责，包括许多非常重要的事权，如医疗、教育、环境保护、农业、住房、社会保障和治安。这种共有式事权安排不仅导致三级政府之间责任的重叠和交叉，还导致各州竞相将本应自己承担的事权推给联邦。比如，在教育领域，宪法原本规定，联邦政府的角色仅限于设定标准和指导，州和市负责提供具体服务，但实际上，联邦政府继续直接向每个层级提供教育服务。
与此同时，各州在人事支出方面又受到不当限制。宪法规定，各级政府不能减少公职人员的名义工资，也无权解聘其中的冗员。退休公职人员可以获得其在办理退休手续时职位的全额工资，此后还可以根据该职位工资的增加而增加。尽管这些规定并非有意针对各州，但还是严重限制了各州控制人事支出成本的能力。这种过于刚性的宪法规定，使得各州在面临债务危机时很难通过削减开支来度过难关，也为各州要求联邦紧急援助提供了最好的口实。
2.贫富州的税收收入差距过大。作为一个联邦国家，早在20世纪初，巴西各州就拥有一些自主性税收来源。最初的主要税种是出口税，1930年代以后变为流转税。自1960年代起，贯穿整个军政府时期，一种被称为商品与服务流通税（ICMS）的增值税，取代了流转税，成为各州最重要的财政来源。1985年再民主化后，巴西出现了新的“州长政治”，各州宪法上的税源非但没有缩减，反而有所扩增，因为1987一1988年间制宪国会的大部分代表是各州利益的代言人。
根据巴西现行的1988年《宪法》第155条，各州拥有商品与服务流通税、遗产与赠与税和机动车使用税等自主税收来源。其中，商品与服务流通税是各州乃至整个巴西的主要税种，曾占到了各州自行征集的税收收入的84%，巴西总税负的23%。该税不但由各州自主征管，其税率也可由各州在联邦参议院所设定的税率范围内自主决定。然而，由于该税根据产品来源地而非销售地征集，使富裕州获益更多，对贫困州极为不利，拉大了各州间原本就存在的财政收入差距。对富裕州来说，它们获得了过度的财权，从而可以不遵守中央的财政纪律，在发生债务危机时还具备讨价还价的能力。
3. 各州对转移支付依赖程度有别。与很多联邦国家的宪法不同，巴西联邦宪法非常详细地规定了各级政府的税收分享公式。《宪法》第159条要求联邦从其三个主要税种—个人所得税、企业所得税和工业产品税—的净收入中拿出21.5%，设立州参与基金（FPE）。该基金的分配标准是各州经济发展状况，更多向北部、东北部和中西部的穷州倾斜，而不利于东部和东南部的富州。不过，联邦宪法没有规定各州从州参与基金所获资金的具体用途，因而属于一般性转移支付，可由各州自主支配。此外，各州还会从联邦政府那里获得专项转移支付和非法定转移支付。联邦政府的转移支付是各州仅次于商品与服务流通税之外的第二大收入来源，但不同的州对它的依赖程度有很大差异。总体而言，富州依赖度最低，穷州的依赖度最高。比如，在20世纪90年代，圣保罗州只有7%的财政收入来自联邦政府的转移支付，而阿克里州则达到了75 %。因而，当联邦政府以抵扣转移支付收入的方式试图约束各州不负责任的财政行为时，对穷州非常有效，却对富州不起作用。
4.举债缺乏有效约束。仅就文本而言，1988年宪法没有放任各州的举债活动，它授权参议院予以规范。参议院的确也对各州举债施加了若干限制，然而，由于参议院被各州的利益所主导，它又很频繁地慷慨给予例外。于是，这些限制很快就沦为一纸具文。
巴西是一个联邦国家，各州除上述提及的大量财权外，还拥有广泛的政治自治。州长任期四年，经所在州选民直接选举产生，对本州选民而非中央政府负责。在竞选过程中，候选人之间往往为争取选票而向选民作出许多不负责任的支出许诺；当选后，州长们又面临很少的财政纪律约束，因而倾向于财政挥霍。此外，在1997年之前，宪法禁止包括州长在内的各级行政首脑连选连任，也为各州财政纪律废弛提供了激励。更糟糕的是，巴西的政党制度是高度碎片化的，总统无法通过政党纪律约束各州州长的行为。这些体制和制度性因素叠加在一起，都不利于中央层面的宏观治理，最终酿成了巴西有史以来最严重的地方债务危机。
三、2000年以后通过《财政贵任法》防控地方债务风险
（一）《财政责任法》的主要内容
与前几任总统不同，卡多佐清醒认识到，单纯依靠中央救助无法化解地方债务危机。因为，尽管他本人是一位强势总统，其执政联盟也长期拥有国会两院的多数支持，但巴西碎片化的政党制度和各政党内部缺乏组织纪律使这种支持基础极易被逆转。⑧于是，他最终选择采用修宪和立法治理地方债务危机这一顽疾。他推动了若干关键的宪法修正，适当调整了中央与地方关系，消除制定《财政责任法》的政治阻力。首先，1997年的第16号修正案修改了《宪法》第14条，允许三级政府行政首脑—总统、州长（及联邦区区长）和市长——连任一个任期，从而改变了现任州长们的激励。这有利于联邦和各州财政政策的连续性。此后，这些行政首脑都被禁止进行第三个任期，也确保即将出台的《财政责任法》能够获得广泛支持。因为，该法将限制未来的总统和州长，而非他们自己。其次，1998年第19号修正案允许各州依法裁减冗余人员，第加号修正案延长了公职人员的退休年龄。这两个修正案有利于各州根据实际情况削减人事支出，增强它们抵抗债务危机和防控债务风险的能力。
作为一部强化财政纪律、防控债务风险的重要法律，《财政责任法》于2000年获得了通过，适用于所有层级政府，但它规范的主要对象显然是州一级政府。它在性质上属于补充法，需要议会绝对多数方能通过，因而也更难被修改。这部法律的内容非常宽泛、复杂和细密，但主要由三类规则—目标性规则、透明度规则和惩罚性规则构成，确立了操作性极强的防控地方政府债务风险的长效机制。
1. 目标性规则。这类规则以量化指标的方式，为州政府设定了支出控制、债务上限、举债途径之禁止等多方面目标。（1）支出控制。它为各州及其政府分支确定了非常刚性、细化的支出上限。州人事支出不得超过当前净收入的60%，每个分支的人事支出上限是立法3%、司法6%、行政49%、检察官办公室2%（第19，20条）。在州长、市长任期结束之前的180日内，不得增加人事支出（第21条）。如果人事支出超过上述限制，则超出部分必须在此后的两个四月期内被减除，第一个四月期至少减少三分之一（第23条）。各分支负责人在任期结束前八个月内不得进行赤字支出（第42条）。（2）债务上限。各州预期的借款收入不得超出年度预算法草案中的资本支出（第12条）。联邦总统向参议院提交有关各州总债务数额上限的提案，由后者批准（第30条）。如果州总债务在四月期结束时超出了上限，它必须在下面的三个四月期结束前减至法定上限之内，第一个四月期最低削减不少于25%（第31条）。（3）举债途径之禁止。禁止联邦政府以直接或间接方式接管各州债务，禁止一州向其所控制的金融机构借款，禁止以预期收入为担保进行借款，禁止中央银行购买各州的政府证券，禁止将州债券转为联邦公债和授予担保（第35，36，37，39条）。当然，在发生公共灾难或经济衰退时，各州可以暂停或变通执行某些规定（第65，66条）。上述禁止性规定堵住了此前各州举债的途径，并明令联邦政府不得再紧急援助州政府，从而以立法形式确立了“中央不救助”的刚性规则。
2.透明度规则。（1）各州政府的财政管理必须透明。财政管理的各类文件及其简化版，要广泛披露，甚至公布于电子媒介，鼓励公众参与并举行公开听证（第48条）。（2）会计账目必须存档并汇总。各州必须在每年的5月31日之前向联邦政府提交其前一年的会计账目，后者将于6月30日前汇总这些账目，并通过包括电子媒介的方式公布之（第51条）。（3）公布预算执行报告综述和财政管理报告。在每两月期结束的30日内公布预算执行报告综述，包括预算平衡表和收支执行情况（第52条）。在每个四月期结束时，各分支和机构负责人必须发布财政管理报告（第54条）。
3.惩罚性规则。（1）各州及其政府分支违反本法应承担不利后果。如果人事支出超过了上限的95%，那么，该州或州政府分支不得增加薪酬、新设岗位和聘用新人（第22条）。如果人事支出超出上限，并在规定期限内不能减至法定范围内，那么，该州或州政府分支将被禁止获得非法定转移支付、联邦政府的直接或间接担保，并禁止从事信贷业务（第23条）。如果州总债务在四月期结束时超出了限制，那么，该州将不得从事国内外信贷业务；如果不能在法定期限内控制住，则将不能获得非法定转移支付（第31条）。（2）作为《财政责任法》的配套法律，《财政犯罪法》直接要求违法官员本人承担法律责任：行政撤职、5年内不得担任公职和竞选、刑事处罚（判处罚金甚至有期徒刑）。
总体而言，这部法律没有破坏宪法层面的联邦制和整体财政安排。因为，商品与服务流通税依然控制在各州手中，各州的转移支付收入也不减反增。为此，联邦政府付出了高昂代价：巴西的国家债务从1994年占国内生产总值的30.4%增长到2000年的49.3%。尽管如此，卡多佐政府的应对路径还是相当成功的。在不减损各州税收自治和所获转移支付收入的同时，适当规制了其人事支出借债等权力，以较低的政治成本调整了中央与地方的财政关系。这种做法将某些难题留给了未来的政府，但在当时减少了政治阻力，不失为一种比较稳健的做法。对联邦政府和总统来说，《财政责任法》提供了一个可靠的长效机制，告诉各州联邦将会依法坚守不救助政策，从而硬化了各州的预算约束。对州长们来说，《财政责任法》既是一面“盾”，又是一把“剑”。。在选民要求过度支出时，他们可以搬出《财政责任法》这面挡箭盾牌，告诉人们不能碰这条高压线。在面临政治对手的竞争时，现任州长又可以将这部法律当作一把利剑去束缚竞争者的手脚。当然，巴西的这部《财政责任法》并非无懈可击。尽管它在消除软预算约束方面迈出了关键一步，但在当时依然过于冒险。因为它试图为全巴西所有层级的政府设定一个统一的财政规则，忽视了各州不同的经济发展水平，再加上地方债务问题的背后体现了多种复杂政治力量的博弈，凡此种种，都对该法的实施提出了考验。
（二） 合宪性挑战与审计法院监督
巴西此前在财政和预算领域也有过一些立法，但大都被束之高阁，没有得到认真对待。幸运的是，2000年的《财政责任法》在经历最初的合宪性挑战后，在审计法院的监督下，获得了良好实施。
1. 合宪性挑战。与此前几部宪法不同，巴西现行宪法将联邦最高法院改造成一个宪法法院，专责捍卫宪法。在巴西，根据1988年《宪法》第103条，包括共和国总统在内的九大主体有权提出违宪性直接诉讼，就一项宪法修正案、法律或行政立法的合宪性提出抽象审查申请。因而，联邦最高法院有权决定《财政责任法》整体或部分内容的合宪性。不出所料，《财政责任法》颁布后，在当时代表大州利益的三大反对党巴西共产党、社会党和劳工党提起了一系列违宪性直接诉讼。最终，联邦最高法院驳回了对该法的合宪性挑战，为它的顺利实施扫清了障碍。
2. 审计法院的监督。审计法院是巴西三级政府立法分支下的一个辅助机构，旨在对公共行政施加外在控制，但它更像是一个准司法机构，享有高度的独立性。根据1988年《宪法》第75条，在州一级，审计法院的领导机构是审计委员会，由七名成员组成。其中，州长可在符合专业条件的前提下自由任命一名成员，还有权从审计法院的审计员和检察官中提名两名成员，州议会则任命另外四名成员。这些成员一旦被任命，就享有任期保障，州长或州议会均无权撤换。除了这七名成员外，审计法院的高级审计官和检察官都是通过竞争非常激烈的程序聘任的，具有公务员资格，享有高薪。因此，巴西的州级审计法院在机构和人事上都具有相当高的独立性，能够较好地免于州长和州议会的影响。
根据《财政责任法》第56条，州审计法院的主要职责是，评估其所在州各政府分支或机构所提交的法定账目报告。在收到这些报告的60日内，审计法院应当发表一份初步结论性意见，并告知各分支其报告中存在的违法情形（第57条）。根据1988年《宪法》第71条规定，对于非法支出或不规范账目，州审计法院有权要求该分支在法定期限内采取必要步骤予以纠正，并依法对责任方课以包括但不限于罚金的处罚。由于其独立性，各州审计法院在监督《财政责任法》实施方面发挥了重要作用。近年来，审计法院在评估中发现，圣保罗等州通过制作假账的方式，试图规避《财政责任法》所施加的严格约束。这些州最常采用的造假手段是：（1）期末现金收支报告模糊或不准确；（2）账目亏空部分被记成未兑现的承诺；（3）选举年之前大肆支出；（4）不恰当记录人事支出；（5）不当使用、记录专项基金；（6）在选举前数月、内大肆支出；（7）选后支出锐减；（8）私有化的收益被不当地记作净收入。
各州试图以假账蒙混过关的做法，以及最终的被披露，说明《财政责任法》得到了较好实施，审计法院正在发挥其监督作用。然而，该法的实施力度，归根到底还是取决于这一机构相对于州政府和州长的独立性。为防止地方债务危机卷土重来，巴西各州审计法院仍然重任在肩，其独立性也必将继续受到考验，尤其在经济下行时期。
四、巴西应对地方债务危机的启示
自2000年《财政责任法》实施至今，巴西各州的财政状况大为改善。在2000年以前，几乎所有的州都面临赤字财政，但《财政责任法》实施后，各州合并账目出现了盈余，达到了国内生产总值的4%左右。在地方债务防控方面，第三次债务危机和此后的中央救助是巴西迄今为止的最后一次。这说明，尽管《财政责任法》不是一剂灵丹妙药，但的确是防控地方债务风险的一个有效工具。
仅从法律规定上看，我国本不应当存在像巴西这样的严重地方债务问题。1994年颁布的《预算法》明确拒绝了地方政府的赤字财政，也对地方债务施加了严格控制。该法第28条规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，这一规定早在实践中沦为一纸具文。尽管公开发行债券仍受到很大限制，但地方政府可以通过直接投融资平台、信托融资、工程欠款等方式进行事实上的大肆举债。关于我国地方债务规模，渣打银行的预测比较悲观，认为可能会在21.9万亿到24.4万亿元之间。国家审计署的审计结果则相对乐观：截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿，负有担保责任的债务为2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿。。无论如何，有一点可以确定：我国目前的地方债务风险总体可控，远未严重到爆发债务危机的程度。但是，随着经济下行所导致的偿债能力下降、融资渠道收紧，地方债务风险隐患不但客观存在，而且在部分地区还有可能进一步升级。
即便如此，也并不意味着我国可以照抄照搬巴西应对地方债务危机的所有做法。尽管同为发展中国家，但中巴两国在宪政架构、财政安排和具体国情方面存在很大不同。（1）两国宪政架构不同。巴西是联邦制国家，其州和市是独立的政治主体，享有广泛的政治自治和财政自治；中国是单一制国家，地方政府的合法性源自中央政府的授权。（2）两国财政制度安排不同。在事权方面，巴西中央政府承担过多、地方过少；中国的情形则相反，中央承担过少、地方过多。在税收方面，巴西各州拥有独立的主体税，我国地方政府仅拥有若干辅助税。在转移支付方面，中巴两国相似，往往是富裕地区对转移支付的依赖度较贫穷地区要低。在举债方面，《财政责任法》通过之前的巴西各州、市受到的限制较少，中国地方政府则一直面临非常严格的限制。（3）中巴两国地方债务风险或危机是多种因素合力发展的结果，但具体情况有很大不同。巴西三次地方债务危机的出现，除了深层次的财政制度安排外，也包括其他背景或诱发因素，如军政府时期经济发展模式所造成的历史包袱、卡多佐政府快速控制通胀所导致的货币升值等。中国目前的地方债务风险，除了1994年分税制造成财权上收、事权下移的财税制度原因外，唯GDP论的政绩观、现行法律法规与经济发展不相容、政府决策不透明等结构性、体制性问题也难辞其咎。
然而，在地方债务方面，中巴两国也存在不少相似之处。（1）与巴西一样，中国地方债务风险的出现，与各级地方政府面临的软预算约束密切相关。1994年的分税制改革在财权上收的同时，并未上收事权，造成了中央与地方事权与财权的不匹配、不清晰，客观上导致不少地方政府的财政困难，也使得中央政府在一定程度上容忍了地方政府的各类举债行为。在这种情况下，地方政府及其债权人相信，一旦地方政府出现债务困难乃至爆发债务危机，中央政府不可能坐视不管。。（2）两国在地方债间题上还存在一个共同点，即富裕地区的政府同时也是负债最严重的政府。前已述及，巴西四个大州的债务占到了各州总债务的三分之二以上。而我国2010年末的10.7万亿地方债务中，东部省市的债务占了近一半。一旦经济形势恶化，我国东部地区将是地方债务危机爆发的高危区，并且很可能形成像巴西圣保罗等富州那样“大而不能倒”的态势，迫使中央一再提供救助，进而导致对中央政府和其他地方政府财政收入的“掠夺”。因此，问题的关键不在于中央是否会出手相救，而在于如何防止中央陷入屡救屡败的怪圈。中央救助本身并不能硬化地方政府的软预算约束，反而可能恶化它，必须寻找更有效地硬化预算约束的应对路径。
1. 完全依靠市场纪律和中央救助是不行的。一方面，中巴两国都是发展中国家，市场经济尚不完善、不健全，完全依靠市场纪律的约束是不现实的。中国中央政府也不可能像美国联邦政府那样任由一个地方政府破产。另一方面，尽管中国的中央政府比巴西联邦政府更加强大，但单一制的国家性质决定了地方政府不可能取得与中央政府平等的政治地位，进而不可能与中央政府达成明确的、可信的和可预期的救助协议。更何况，这类协议极易“人亡政息”。
2. 以法治方式应对地方债务危机被证明是有效和稳健的。巴西制定《财政责任法》，能够确立比较严密地防控地方债务风险的长效机制，不失为一种比较有效且稳健的选择。同时，巴西依靠审计法院这一对公共行政施加外在控制的独立机构，保障了《财政责任法》的良好实施。
3. 中国财政领域的相关立法应当立足于本国宪政架构和具体国情，必须回应实践中出现的具体问题。（1）在目标性规则方面，鉴于我国地方层级过多的现状，在逐渐放宽地方举债限制的基础上，考虑设定中央和省一级的支出和举债上限；省以下政府的限制，可交由各省在中央设定的幅度内确定。（2）在透明度规则方面，建立债务透明机制，要求地方政府定期公布当前债务存量报告、预算执行报告和财政管理报告。（3）在惩罚性规则方面，不仅要求违法的政府及其部门承担不利的法律后果，还应要求主要负责人和直接责任人承担相应的政治责任和法律责任。（4）我国审计署是负责政府债务审计的机构，应当保障并强化其独立性，赋予其更大的执法权力。
4.防控地方债务风险的成效，归根结底取决于一国宪政、法治的大环境。巴西成功的背后，是1988年宪法的有效实施，是民主法治的贯彻落实。这一点，尤其应该引起我国的重视和深思。
（责任编挥：童之伟）