内容提要 巴西劳工党赢得政权并连续执政的主要经验是：与时俱进，调整党的方针政策，使其符合形势发展的需要；保持政策的持续性和连贯性，推动务实稳健政策，促进经济增长；重视民生问题。劳工党执政的主要教训是：在土地改革和教育、医疗等领域缺乏深刻的改革；在是否应制定和实施“左派议程”方面发生分歧而导致党内分裂及其他后果；严重腐败侵蚀党的信誉。2013年6月爆发的大规模社会杭议反映了劳工党执政的政策失误。劳工党未来能否继续和顺利执政面临严峻考验。

关键词 巴西 劳工党 执政经验 教训

    巴西劳工党成立于1980年，它在成立后短短30多年里从东南部圣保罗地区的一个小党，发展成为一个拥有170多万党员的全国性政党以及拉美地区最大和最重要的左派政党。2002年，劳工党领袖卢拉在总统竞选中获胜，成为巴西历史上第一位工人出身的总统。2006年卢拉再次高票当选总统。2010年，劳工党女政治家迪尔玛·罗塞夫赢得总统选举。至今，劳工党己连续执政12年，为巴西政治经济社会发展作出了重要贡献。劳工党成立、发展和执政的历程，正值巴西政治民主化、新自由主义改革和融入全球化的关键发展阶段。劳工党能在复杂多变的环境中迅速发展壮大，上台执政并实现连任，对其他国家的政党有许多值得借鉴的经验与教训。本文从劳工党政治理念和政策主张的变化、对民生的态度等方面总结其有益的经验。但作为一个左派政党，劳工党也陷入了“没有左派议程的左派执政党”的身份认同困境，同时还面临如何满足民众需0求和治理党内腐败等诸多问题和挑战。

一 劳工党执政的主要经验

    自劳工党2003年上台执政以来的十多年间，巴西政治保持稳定，经济持续增长，贫困和社会不公平现象有所改善，并成功度过了2008年国际金融危机的冲击。卢拉和罗塞夫均以超高的民意支持率成为巴西历史上和拉美各国中最受人爱戴的国家元首。巴西劳工党执政有以下几方面值得学习的经验。

(一)  与时俱进，根据形势变化调整党的方针政策

    劳工党成立之初是一个激进的左派政党，对现行体制和政策持批评态度。1981年劳工党第一次全国代表会议通过的党纲指出，党的长期目标是建立民主社会主义和“一个既没有剥削者也没有被剥削者的社会”，认为社会主义是解决当前经济问题的唯一道路；对政治、社会、经济权力进行再分配，实现分配平等。实现上述目标的途径是：在政治上，对国家进行彻底变革，消除资产阶级统治，建立社会主义社会，让劳动者掌握国家机器，让人民群众广泛参与斗争，以便建立能保证劳动者权利的社会。在经济上，彻底改变现有财产拥有制度，反对国内和国际财团控制国家资本；限制跨国公司的投资，限制利润汇回，废除税收津贴；彻底改变现有农村土地结构，实行广泛深入的土地改革，实现耕者有其田。1989年，卢拉参加总统竞选时提出了国家控制金融体系、立即停止偿付外债、永远不同中间派和右派政党结盟等主张。1994年，卢拉在竞选中猛烈抨击了新自由主义改革，强烈反对能源、通信等部门的私有化。

    劳工党的激进路线虽然在中低收入阶层赢得了相对稳固的支持基础，但无法获得中上收入阶层的有力支持。在1989年和1994年两次大选中，劳工党的支持者只占选民总数的17 %-27%左右。在社会政治力量分化和政治形势复杂多变的条件下，劳工党必须获得更多民众支持才能在选举中获胜。于是劳工党开始调整自身立场和政策主张。

    首先是软化政策主张。1998年卢拉在竞选纲领中阐述的政策主张己经开始松动。如在土改方面，他认为在巴西这样幅员辽阔的国家里，不必以占地的方式进行。2002年卢拉的竞选纲领进一步软化，在外债和私有化等方面的政策主张都有所改变。他赞赏卡多佐政府偿付公债的承诺；认为企业私有化的结果是积极的。他承诺如果劳工党当选，不会将己私有化的企业重新国有化。鉴于国内外投资者对于劳工党执政后能否延续卡多佐时期的经济政策仍存有疑虑，卢拉发表了《给巴西人民的一封信》，阐述了劳工党的立场，承诺其执政后将改变劳工党传统的激进立场，接受国际货币基金组织（IMF）提出的贷款条件，继续执行IMF推崇的改革计划，从而暂时消除了国际金融机构、债权银行和国内外投资者的担忧。

    其次是调整选举战略和策略。20世纪90年代，巴西执政党和反对党都得到加强，政党分化更趋明显。在这样的政党制度结构中，单一政党候选人难以问鼎政权宝座。因此，建立多党选举联盟、争取更多选民支持，是政党选举成功的现实考量。2002年，经过多次选举失利的卢拉决定与右派政党自由党结盟，选择该党党员、企业家若泽·阿伦卡尔作为自己的竞选副手。他还频繁接触国内外银行家、企业主和庄园主，并多次与IMF代表会晤，阐明自己的竞选纲领。此外，劳工党还学习其他政党的做法，开始密切关注选情变化并及时作出反应，聘请专业的顾问或媒体帮助设计竞选方略。

    劳工党为赢得选举而进行的调整，软化了政策主张，打破了不与右派政党结盟等一系列禁忌，从而扩大了党的包容性和社会认同度，为吸引更多选民支持、赢得选举胜利奠定了基础。

(二)  保持政策的持续性和连贯性，实施稳健务实的经济改革

    2003年1月1日，卢拉宣誓就职，劳工党第一次成为执政党。卢拉上台前后，巴西面临严峻的社会经济形势。20世纪90年代实行的以新自由主义为指导思想的改革，使巴西在90年代初保持了宏观经济稳定，消除了公共财政赤字。但到90年代后期，巴西经济变得异常脆弱，多次出现金融动荡。1994一2002年，巴西年均经济增长率只有2.2 %，社会不公现象更加严峻，社会矛盾激化。

    面对多年积累下来的各种难题，劳工党政府上台后提出了“实现社会公正，推动经济发展”的目标。为实现这一目标，卢拉呼吁建立包括政府、工商业团体和工会等在内的“社会公约”，以实现政治经济和社会稳定。他表示，劳工党政府是“全民政府”，不是“一党执政”。他希望通过“谅解和谈判”，推行“和平和温良的改革”。劳工党主席若泽·热诺伊诺则强调，不可能在一夜之间就解决所有的问题”，因而当前实行的改革措施不是要与旧体制彻底决裂，而是要建立“一个在巴西现有的经济秩序框架下，进行渐进、有序改革的政府”。

    卢拉指出政府政策的主要支柱之一是正统的经济计划，其主要机构是独立的中央银行。卢拉还任命主张新自由主义改革的经济学家作为新政府经济班子的成员。卢拉政府在某种程度上是新自由主义经济学家和劳工党的联合政府。前波士顿银行行长恩里克.梅雷莱斯被任命为巴西中央银行行长，圣保罗州里贝朗普雷图市前市长安东尼奥·帕洛奇被任命为财政部部长。此外，来自瓦加斯基金会等保守经济思想库的一些经济学家占据了另一些重要职位。他们与国际金融机构和保守派研究机构保持密切联系，其政策主张对政府经济决策产生了重要影响。在中央银行和财政部等重要部门，劳工党党员并不占据重要地位。卢拉的组阁对于消除国内外投资者的忧虑起到了重要作用，也阻断了政府采取激进左翼政策的可能性。

    在卢拉执政的8年里，劳工党政府延续了卡多佐政府时期的私有化、贸易和金融自由化的新自由主义经济政策，推行务实路线，将初级财政盈余、浮动汇率和遏制通胀作为稳定经济的三大支柱，大力发展经济，鼓励投资和出口。卢拉坚持宏观经济政策的正统性和市场化改革，赢得了投资者的信任和国际金融机构的赞赏，巴西金融和经济形势很快走入正轨，国民经济进入30年来首次出现的中速增长期。2003一2009年，巴西GDP和人均GDP分别实现了年均3.6%和2.3%的增长，优于卡多佐执政8年间的表现（GDP和人均GDP年均增长分别为2.3%和0.8%）。2007年和2008年，经济增长率保持在5%以上，2010年甚至出现了高达7.5%的高增长率。卢拉政府的良好经济表现为劳工党连任打下了扎实的经济基础。

(三)  关注民生，重视解决社会问题

    劳工党政府重视民生和社会公平问题，在解决社会问题和克服社会矛盾方面付出了巨大的努力。

    卢拉政府把扶贫作为一项基本国策和解决社会矛盾的突破口，先后推出了多项扶贫措施和计划，其中最主要的是“零饥饿计划”和“家庭津贴计划”。“零饥饿计划”是劳工党政府为减贫和改善社会不公而作出的重要承诺。“零饥饿计划”是营养津贴计划、奖学金计划、民用天然气津贴计划等计划的总称，其主要目标是为生活在官方贫困线之下的4400万人口提供食品和现金援助。该计划的执行采取了由各个相关部门分别管理不同计划和项目的方式：教育部负责奖学金计划，卫生部负责营养津贴计划，零饥饿计划部负责食品卡计划，矿业和能源部负责天然气补贴计划。这种由各个部门分散行使职权的做法，给计划的管理带来很大难度，在履行反饥饿和极端贫困方面效率较低。到2003年中期，即卢拉政府执政几个月之后，社会上出现了对“零饥饿计划”失望和不满的情绪。

    为改变这种局面，2003年10月卢拉政府出台了“家庭津贴计划”，将“零饥饿计划”下的所有子计划整合起来加以统一管理“家庭津贴计划”是世界上最大的现金转移支付计划。2004年1月，卢拉政府合并了食品保障和反饥饿部、社会福利部，成立了社会发展和反饥饿部，统一管理和负责“家庭津贴计划”的实施。根据“家庭津贴计划”，家庭月收入不足50雷亚尔的特贫家庭，每月可以得到50雷亚尔的生活补贴；家庭月收入在50120雷亚尔的家庭，每月可得到45雷亚尔的政府补贴。得到政府补助的贫困家庭，必须保证不让子女弃学，并按期注射疫苗。另外，还给月收入不足120雷亚尔的家庭每两个月提供15雷亚尔的天然气补贴。2006年10月，家庭津贴计划的覆盖面己扩大到全国每个城市，使1100万家庭共4704万人受益，约占巴西人口的25 %。

    卢拉政府还实施了其他一些社会救助措施，如为低收入人口提供小额低息贷款的计划、“杜绝童工计划，‘扶助家庭农业计划”及“基本药品援助计划”等。其主要目标是增加就业岗位、提高儿童入学率、为贫困家庭提供医疗服务。通过这些计划，政府扩大了对社会领域的公共投资，加大了对低收入家庭的扶助力度。

    此外，卢拉政府还积极推动国会加快税收和社会福利制度改革，提高社会保障覆盖率。20022,010年，巴西社会保障覆盖率从占劳动力的45 %提高到51%。为了提高低收入群体的收入，卢拉执政期间前后8次提高最低工资标准。2003一2010年，巴西最低工资标准提高了67 %。

    罗塞夫执政后，继续将减贫作为政府工作的重要目标，计划在其任内每年投入200亿雷亚尔减贫资金，使1620万人脱离极端贫困。2011年6月，罗塞夫政府启动了“无赤贫的巴西计划”，扩大卢拉政府实施的“家庭津贴计划”和“粮食购买计划”的规模。罗塞夫政府还启动“绿色救助金计划”，为参与环境保护行动的每个贫困家庭每季度给予300雷亚尔的救助和津贴。在低收入人群住房问题上，罗塞夫政府也较为重视，推出了总投资3281亿雷亚尔的“我的生活我的家”计划，超过500万人受益。

    经过劳工党政府的不懈努力，巴西贫困和收入分配不公的形势得以改善。贫困率和极端贫困率分别从2001年的37.5%和13.2%降至2011年的20.9%和6.1%。收入分配两极分化的局面也有所改观。20%收入最低家庭的收入占总收入的比重从2002年的 3.4%增至2012年的4.5%，而20%收入最高家庭的收入占总收入的比重则从62.3%降至55.1%。

    成效卓著的社会救助计划和政策使劳工党获得了显著的政治回报。2006年卢拉蝉联总统和2010年罗塞夫当选总统，都与社会救助计划的实施及成效有着密切的关系。在贫困的北部和东北部地区尤为明显。2006年大选，卢拉在这些地区赢得了60%一86%的有效选票，而在1989年卢拉第一次竞选总统时，该地区有55%一70%的选民不支持卢拉。

二 劳工党执政的主要教训

    劳工党自2003年执政以来，在促进巴西经济

和社会发展方面取得了巨大的成就，但是在执政中

也出现了一些严重的问题和失误。

(一) 社会政策改革尚待深入

    劳工党政府的社会经济改革有效矫正了20世纪90年代新自由主义改革造成的一些失误，尤其在减贫和改善收入分配方面取得了一些重要成就。但是，在土地所有制、教育和医疗等社会政策方面仍有待深入。

    第一，土地改革原地踏步。在劳工党早期激进纲领中土地改革曾经是一个重要目标，主张彻底改变不平等的农村土地结构，实行广泛深入的土地改革，实现耕者有其田。劳工党执政后土地改革政策实施不力，成了最受党内左翼垢病的方面之一。

    巴西农民和农村贫困的主要根源之一是土地的高度集中，进行彻底的土地改革、改变农村土地所有制结构是解决巴西农村贫困问题和改善收入分配的根本出路。据巴西地理统计局1995一19%年统计，全国49.7%的农户拥有10公顷以下的小型地产，但这部分农户占有的土地面积只占全国土地面积的2.3 %；而不足2%的农场主占有了全国土地面积的45 %。土地的高度集中引起无地农民和土地所有者之间的严重对立和冲突。1984年诞生的无地农民运动组织以占领土地和公共建筑物作为主要的反抗手段，要求政府进行彻底的土地改革。政治民主化后，巴西政府在土地改革、为无地农民分配土地方面作为不大。无地农民的占地运动愈演愈烈，从1990年的43次上升到1997年的180次，7年里共发生了698次。迫于无地农民运动的强大压力，卡多佐政府给58. 4万农村家庭分配了土地。但农民获得土地后，苦于没有资金和技术支持，1 /4的家庭在获得土地不到1年的时间里就放弃了土地，再次沦为无地农民。

    卢拉上台前，无地农民运动一直得到劳工党的支持。2003年11月，卢拉政府同无地农民运动等农村社会运动组织共同签署了“全国土地改革计划”，作出了如下承诺：在3年内安置43万户无地农民；切实履行分配土地的目标；优先解决参加无地农民运动者的土地分配问题；为58万重新定居的农民发放农业贷款；重新组织土地改革委员会；加快用于土地改革的预算资金的投入；为农民提供基本生活必需品等。但到2005年年底，卢拉政府只安置了10.8万户无地农民，与43万户的目标相去甚远。此外，卢拉政府仅仅通过购买和征收部分闲置的和生产力较低的土地进行再分配，改革没有触动大农场主的根本利益，根本不足以改变高度不公的农村土地所有制结构。2005年后，无地农民运动组织开始公开批评卢拉的土改政策，指责卢拉政府根本没有履行2003年的承诺。劳工党与无地农民运动组织之间的关系日益紧张。由于土地改革进展缓慢，无地农民运动持续高涨，己成为世界上最大的社会运动之一，牵涉人口达200万人之众，遍布巴西23个州。

    第二，忽视医疗与教育领域改革。劳工党政

府在社会救助领域加大了投入并取得了良好的效果，但医疗与教育领域的改革却因政府财政支出的严格限制而受到严重影响。卢拉第一任期内，社会政策资金占联邦政府支出总额的比重虽从23.45%增至26.5 %，但大部分用在了社会保障和社会救助领域。教育领域支出不增反降，从1.62%降至1.48%；医疗保健领域支出只从3.1%增至3.38% 。卢拉政府在第二任期内大体保持了这一趋势。教育和医疗领域的再分配对改善贫困人口生活可以产生重要影响，但遗憾的是，劳工党政府在这些领域并没有制定和实施重要的再分配政策。

(二) 劳工党的左派身份认同困境

    作为拉美最大的左派政党，执政后的劳工党一直面临着身份认同困境。2002年卢拉当选总统既引起了不安，又带来了狂喜和兴奋。对于国际金融机构和投资者来说，曾经的社会主义者的当选使他们感到不安和忧虑；而对于巴西和拉美的左派来说，劳工党的胜利似乎意味着社会公正、参与性民主以及反对新自由主义的议程即将到来。但事实证明，劳工党并非如众多激进左派人士所期盼的那样不顾经济后果地推动民众主义再分配政策。相反，劳工党一改其在20世纪90年代对新自由主义的批判态度，上台后继续执行卡多佐政府时期的保守经济政策，并未采取深刻的所有权和收入分配改革。在社会领域，虽然实施了一系列社会救助计划并为广大贫苦民众带来了实惠，但这些计划仍然是“社会安全阀”性质的，只是对贫困人口的一种临时救助措施，只能暂时缓解社会矛盾。因而有学者指出，在卢拉执政的8年里原本可以在收入分配方面获得更大的进步，但如今巴西仍然是一个世界上最不平等的国家，主要原因在于劳工党政府是一个“没有左派议程的左派政府”。

    劳工党政府在保留现有社会经济制度的基础上，在不触及经济社会制度和保守派根本利益的前提下采取了温和的改革政策，试图把建立社会安全阀作为防止社会矛盾激化的主要手段。这与卡多佐政府时期解决社会不公的战略没有根本的不同。劳工党内有部分党员对于劳工党的新政治立场和政策主张予以支持。而对于许多激进左派来说，劳工党政府保守的经济和社会政策是对左派原则的背叛。劳工党内部及巴西左派对劳工党的这种身份认同困境引起劳工党内的认识分歧，并最终导致劳工党出现分裂。2003年12月，劳工党著名活动家、参议员埃洛伊莎·埃莱娜因反对社会保障改革法案而被党内除名。埃洛伊莎遂与其他脱离劳工党人士组建了社会主义与自由党，成为卢拉政府经济政策的严厉批判者，并于2006年参加总统竞选。2005年1月，112名劳工党激进派成员在世界论坛上发表宣言，宣布退出劳工党，指责巴西劳工党“不再是争取社会变革的政党，而是己经成为维护现状的工具”。2005年3月，劳工党在累西胖召开全国大会，几乎同时，党内左翼在圣保罗召开会议，对抗累西腓大会并发表宣言，号召改变政府的新自由主义经济政策“拯救党的道德原则”。2007年卢拉连任总统后强调新政府将继续采取“负责任的财政政策并坚持治理通货膨胀”，遭到劳工党党内部分左翼人士的强烈反对，左翼人士认为劳工党的主要任务应该是维护工人阶级的权益，经济和财政改革虽然是必需的，但不能损害中低收入阶层的利益。随着劳工党的连续执政，劳工党内部对政府经济社会政策的分歧依然在持续。目前，在如何制定和实施深刻的土地改革、改变收入分配两极分化现状方面，劳工党政府仍面临严峻的考验。

(三) 腐败侵蚀劳工党的信誉

    许多政党执政前表现清廉，但取得政权后却不能抵御糖衣炮弹的诱惑，最终受到腐败的侵蚀。巴西劳工党也是如此。劳工党成立时承诺要根除腐败，推动透明和道德的执政，其领导人在民众中有较好的口碑。但劳工党执政后，党内腐败滋生，成为严重影响其执政能力的负面因素和重要挑战。

    劳工党执政后被披露的最大腐败案件发生在2005年6月，联邦众议员罗伯托·杰弗逊向媒体揭露劳工党行贿盟党议员的贿选行为，全国上下一片哗然，这就是巴西历史上最大的政治腐败案—著名的“月费案”（ Mensalao）。丑闻曝光后4个月内，2名政府部长辞职，劳工党主席、秘书长、财务总管和道德委员会主任也相继辞职“月费案”将劳工党拖入了史上最严重的信任危机，党内出现严重分裂。到2005年8月底，共有22名众议员和数名参议员退出劳工党。2012年12月，巴西最高法院对“月费案”嫌犯进行判决，以贪污、洗钱、滥用公共资金等罪名，分别判处卢拉政府时期的总统办公厅主任若泽·迪尔塞乌、劳工党前主席若泽·热诺伊诺、劳工党前财务主管索尔斯等25人6一11年的监禁。尽管劳工党政府在“月费案”审判中积极配合，但该案严重影响了劳工党的社会威信。

除“月费案”外，劳工党不时爆出重大的腐败案件。2011年1月至2013年年底，罗塞夫政府执政后的短短3年里，先后有6位内阁部长因腐败问题落马，包括总统府民政办公室主任、交通部部长、农业部部长、旅游部部长、体育部部长和劳工部部长等政府高级官员。

三 结论

    巴西劳工党是拉美最有影响的左派政党之一。执政前，劳工党的政治理念和政策主张比较激进，主张寻求新自由主义的替代方案，建立一个超越资本主义秩序的新社会，实现民主的社会主义。但受选举形势所迫，劳工党对党的政策主张、选举战略等方面进行了及时调整，使劳工党从一个激进的左派政党演变为一个温和的实用主义的政党，也为党不断发展壮大并上台执政提供了重要的政治和社会基础。执政后，连续三届劳工党政府均未中断卡多佐政府实施的新自由主义经济改革路线，保证了政策的稳定性、持续性和连贯性，为巴西实现经济增长提供了保证。此外，卢拉政府和卢塞夫政府制定和实施了一系列社会计划，为保护社会最底层民众筑起了“社会安全阀”，也为解决巴西严重的社会问题和矛盾作出了重要贡献。总之，劳工党政府在“实现社会公正，推动经济发展”方面付出了巨大努力，取得了重要成就，也为劳工党连续执政打下了扎实的基础。

    但作为左派政党，劳工党执政后的主要政策与执政前的政治理念和承诺相去甚远。对财富进行再分配是劳工党成立时的主要纲领性诉求，但其执政后遵循市场经济规律，执行新自由主义发展模式，力图在财政限制内及不威肋、特权阶层利益的前提下促进社会进步。在社会领域，尽管实施了受人欢迎的收入转移计划，但在土地改革、教育、医疗等领域，实用主义是劳工党政府政策的主要特征。作为一个左派政党，劳工党未能制定和实施左派议程，因而受到党内外左派人士的批评，导致党内出现认识分歧和组织分裂，遭到无地农民运动等社会运动组织的抗议。如何保持左派本色的同时维护政治经济和社会稳定，促进社会进步和发展，是劳工党未来面临的严峻挑战。

    2013年6月，巴西爆发了20年来最大规模的民众抗议活动，反映了当今巴西社会所面临的若干重大社会矛盾，揭示了劳工党政策及其效果的局限性。抗议民众直指腐败、社会服务质量低下、社会分配严重不公等严重问题。要解决上述问题，就必须深入改革土地和所有权分配制度、扩大政治参与和打击腐败，这是劳工党未来能否继续执政和顺利执政的重要考验。

                              （责任编辑 黄念）