【摘要】：2019年12月,美国官方正式推出了"美洲增长"倡议,目标是推动私营部门对拉丁美洲和加勒比地区能源和基础设施的投资,促进创造就业和启动经济增长。倡议的主要内容包括发挥私营部门作用、与拉美国家建立伙伴关系、美国政府机构整体参与实施倡议等内容。美洲开发银行还提出了"美洲增长"倡议的主要行动计划和42项政策建议。"美洲增长"倡议有与中国的"一带一路"倡议展开竞争、制衡中国在拉美日益增长的影响力,进一步增强对拉美各国的影响与控制以及支持拉美地区右翼政府打击左翼政府等战略意图。

【关键词】：“美洲增长”倡议；“一带一路”倡议；拉美国家；战略意图

2018年,美国提出了新的西半球政策——“美洲增长”倡议,目标是推动私营部门对拉丁美洲和加勒比国家(以下简称 “拉美国家”)能源和基础设施的投资。2019年12月,该倡议正式出现在美国国务院的官网上,从而实现了其官方化的过程。[1]这是继1990年乔治·布什(George W. Bush)总统提出“美洲倡议”之后30年来美国首次提出对拉美的整体战略,而且首批与美国签署谅解备忘录的国家大多也是加入中国“一带一路”倡议的拉美国家,包括巴拿马、智利、阿根廷和牙买加等国家。那么,“美洲增长”倡议提出的主要内容、发展动向和战略意图如何,与中国的“一带一路”倡议又有何联系呢?本文就试图回答这些问题。

一、“美洲增长”倡议提出的主要背景

“美洲增长”倡议的提出既反映了美国改善与拉美国家关系的需求,又是应对中国在拉美国家影响的结果。

第一,“美洲增长”倡议是适应美国改善与拉美国家关系、增强在拉美影响力的背景下产生的。

拉丁美洲和加勒比地区一直被视为“美国的后院”,是美国的传统势力范围。1948年成立的美洲国家组织是美国政府协调西半球事务的重要政治机构。《美洲国家组织宪章》更是成功地将“民主化条款”等美国的价值观塑造成为对拉美国家的刚性约束。[2]然而,在经济方面,美国希望西半球经济一体化以巩固其在世界经济格局中地位的努力却一直没有成功。1990年,美国总统乔治·布什提出了“美洲倡议”,致力于建立涵盖整个西半球的“美洲自由贸易区”。然而,20世纪末以“华盛顿共识”为代表的新自由主义遭到群体性崛起的拉美左翼抨击,“美洲自由贸易区”计划在2005年宣告破产。此后,美拉关系中反美的声音不断加强,虽然奥巴马政府试图通过美古关系正常化改善美拉关系,但也没有提出对拉美的整体政策。不仅如此,特朗普政府还在一定程度上逆转了刚刚出现缓和的美古关系。这也是美国政府遭到国内和拉美国家诟病的重要原因。

2015年以来,拉美政治格局出现的“左退右进”的态势,但2018年和2019年左翼分别在墨西哥和阿根廷又获得了执政地位,2019年拉美地区内外的右翼势力在围攻委内瑞拉左翼政权的过程又陷入僵局。“军事选项”遭到拉美国家的普遍谴责和抵制。那么如何在拉美支持崇尚民主和自由的右翼、打击反美甚至打出社会主义旗号的左翼,“美洲增长”倡议就是特朗普政府的政策选择。

第二,中国的“一带一路”倡议在全世界包括拉美得到广泛认可,中国在拉美的影响力不断增强。

因此,应对中国的“一带一路”在拉美的影响力,刺激美国投资从中国回到美国、回到拉美是“美洲增长”倡议出台的最直接原因。2017年,巴拿马与中国签署了“一带一路”合作备忘录。以2018年1月举行的中拉论坛为标志,“一带一路”全面延伸到拉美。截至2019年底,共有19个拉美国家与中国签署了“一带一路”合作备忘录。2020年,阿根廷可能成为“一带一路”在拉美的第20个成员。向拉美提供贷款和融资支持的除中国国家开发银行和进出口银行两家银行外,还成立了中国泛美开发银行专项基金(2013年成立,总规模20亿美元)、中墨投资基金(2014年成立,总规模12亿美元)、中拉产能合作投资基金(2015年成立,总规模300亿美元)、中拉基础设施专项贷款(2015年成立,总规模200亿美元)、中拉合作基金(2016年成立,总规模100亿美元)、中国—巴西扩大产能合作基金(2017年成立,总规模200亿美元)等多种合作形式,中国在拉美的影响力不断增强。[3]从世界范围来看,截至2019年12月,已有137个国家成为“一带一路”成员。中国不仅输出资金,而且转让高新技术,如5G和高压电力。根据CEIC数据库2019年9月公布的最新数据,从2003年至2018年,中国对拉美投资存量达到4067亿美元。1认识到中国在拉美日益增长的影响力,美国方面认为无论从经济还是从安全方面考虑,都应该有所行动,这也是“美洲增长”倡议出台的重要背景。

二、“美洲增长”倡议的主要内容

美国提出的“美洲增长”倡议认为,美洲的基础设施投资不足拖累经济增长,该地区每年需要1000亿—1500亿美元的新增基础设施投资。倡议的目标是通过促进迫切需要的基础设施项目,创造就业和启动经济增长。“美洲增长”倡议的内容,主要包括以下几个方面。[5]

第一,强调私营部门的核心作用。

“美洲增长”倡议的重点是通过私营部门对拉美地区能源和其他基础设施项目的投资来支持经济发展。倡议致力于为私营部门投资基础设施提供透明、具有竞争力且符合国际最佳做法的有利环境。倡议侧重于基础设施,包括但不限于能源、电信、港口、道路和机场。从早期可行性研究到最终投资决策,“美洲增长”倡议帮助各国改进其监管框架和采购结构,满足有限追索权项目融资的要求。

第二,建立多元伙伴关系。

美国方面认为,政府之间以及公共与私营部门之间的伙伴关系是提供高质量基础设施的关键。美国政府正通过“美洲增长”倡议努力加强与拉美各国政府密切合作。拉丁国家根据倡议与美国建立伙伴关系,可以提高政府透明度、打击腐败和加强治理,为私营部门在基础设施方面的可持续、透明、竞争性和符合国际最佳做法的投资创造有利环境。在具体形式方面,美国和拉美国家不仅可采用高级别外交接触、谅解备忘录、技术援助与交流等形式,而且还可以通过现有的多双边对话机制、区域或次区域机构、商业协会和民间社会团体等分享经验。

第三,倡导私营与政府合作机制。

倡议致力于将美国私营部门与拉美国家的机会联系起来,吸引更多的私营部门投资基础设施。活动方式包括举办企业与企业和企业与政府的圆桌会议、支持贸易代表团和考察团、进行商业可行性研究、分享改善投资环境的最佳做法以及支持项目融资。“美洲增长”倡议简化了私营部门获得美国政府相关资源的程序。

第四,发挥政府机构的风控和监管作用。

利用美国众多政府机构的项目、资源和专业知识,帮助评估和降低风险,并加强投资环境监管。核心机构包括美国国务院、财政部、商务部和能源部以及美国国际开发署(USAID)、美国贸易发展署(USTDA)和海外私人投资公司(OPIC)等。

三、“美洲增长”倡议的行动计划

美国政府部门并没有公布“美洲增长”倡议的行动计划,但美洲开发银行(IDB)组织了五个工作组,就加强政府招标和采购的透明度、促进数字经济、建设有形和数字两种基础设施、促进电力生产和电网建设、培训劳动者的新技能等五大主题提出了42条政策建议,形成名为《对“美洲增长”倡议的政策建议和2018—2021年行动计划》的建议报告。[6]

第一,加强政府招标和采购的透明度。

政府合同缺乏透明度会侵蚀消费者和企业的信心,损害经济增长。根据联合国的数据,许多国家的政府采购额占到GDP总额的15%—30%,而腐败会使国家损失采购合同总额的10%—25%。[7]IDB建议拉美国家加强公共采购系统现代化进程,简化行政程序;发展竞争性经济,建设透明参与的民主政府。

第二,促进数字经济。

拉美国家在线购物的人口数量从2014年的9700万增长到2017年的1.31亿,到2019年将增长到1.5亿以上。[8]拉美国家应该鼓励数字支付,发展数字商务,促进公共部门资金流动数字化,促进互联互通,做好迎接5G的准备;拉美国家的金融监管机构和私营部门之间应加强合作,提高在金融科技、网络安全和反洗钱方面的能力。

第三,加强基础设施建设。

从全球范围来看,1992年至2013年期间,世界各国平均基础设施投资总额占GDP的4.0%至8.5%,而拉美国家同期的平均投资总额仅占GDP的2.4%。[9]要消除这个差距,拉美国家必须在未来20—30年内每年投资大约GDP的5%,或每年增加1500亿美元。

第四,促进电力生产和电网建设,为发展提供动力。

拉美国家在各种能源被集成到电网的接入、储存和维护过程中经济潜力巨大。要通过一体化的监管提高电力的效率和可靠性、降低成本、改善电力生产的排放,确保有效地购买和销售电力;要将私营部门纳入专业化管理,提高能源生产的多样化和弹性;制定和实施电网现代化战略,提高其可靠性和安全性。

第五,面向未来,培训劳动者的新技能。

拉美国家要加大研发投入,提高其全球竞争力,创造有利于创新的商业氛围。目前,拉美国家的研发投入仅占其GDP的0.7%,而世界平均水平约1.7%,北美和西欧占2.4%。[10]拉美国家面临着严重的劳动力技能差距,抑制了经济增长并可能降低区域对投资的吸引力。为应对这一挑战,必须提高教育和培训的质量和透明度,反对教育系统的腐败等。

四、“美洲增长”倡议的最新进展与战略意图

自“美洲增长”倡议提出以来,已经得到一些拉美国家的响应。随着2020年倡议进一步推进美国和拉美的基础设施合作,其战略意图更加明朗起来。

(一)“美洲增长”倡议的最新进展

截至2020年2月,巴拿马、智利、阿根廷、牙买加和哥伦比亚已经与美国签署了《谅解备忘录》(MOU)。中美洲一直被称为是美国名副其实的“后院”,也是“美洲增长”倡议指向的重点区域,2020年通过倡议提出的第一批项目就集中在中美洲地区。美国将与巴拿马的合作作为成功的范例,称美国与巴拿马政府建立了伙伴关系,该合作将巴拿马的信用评级提高了两个等级,可以为巴拿马人民提供更负担得起的能源基础设施。2019年12月,根据“美洲增长”倡议,白宫举行了危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、墨西哥财政部长与美国高级官员共同参加的会议,希望促进中美洲国家的经济发展,遏制非法移民。2020年,美国将启动一个次区域计划,主要是关于洪都拉斯、危地马拉和萨尔瓦多三个中美洲国家的项目。为启动该项目,除委内瑞拉、古巴和尼加拉瓜外,中美洲几乎所有国家的财政部长、能源部长、基础设施部长都将受邀参与其中。萨尔瓦多将和美国签署“美洲增长”倡议合作谅解备忘录。美国已经通过美洲开发银行拨款20亿美元用于投资中美洲国家的项目。

“美洲增长”倡议还有一个专门面向加勒比国家的次区域倡议——“加勒比2020”,属于旨在“加强各国人民的安全、繁荣和福祉的多年期战略”。[11]美国国务院给国会的报告指出,加勒比地区是美国的“第三边界”,双方拥有共同利益和社会联系,每天给美国公民带来实实在在的利益。美国是加勒比的主要贸易伙伴,代表着充满活力的经济伙伴关系。同时,双方在整个区域面临许多共同威胁。如加勒比国家的谋杀率是世界上最高的,犯罪率上升和地方性腐败威胁着政府提供安全和善政的能力。他们还推动非正常移民到美国。在美国努力保护其南部边界之际,要防止跨国犯罪组织将加勒比作为毒品、移民、武器和其他非法活动的中转站。这项战略确定了美国国务院和美国国际开发署等机构在安全、外交、繁荣、能源、教育和卫生等领域与加勒比区域合作的优先事项。

2019年9月,美国海外私人投资公司宣布为阿根廷提供超过10亿美元的贷款担保,支持其能源和道路基础设施建设。2020年,除中美洲危地马拉、萨尔瓦多和洪都拉斯三国外,秘鲁和巴西也将和美国签署《谅解备忘录》,以促进美国在基础设施和能源方面的投资。美国和秘鲁签署《谅解备忘录》的进程已进入最后阶段,秘鲁能源和矿业部以及经济和财政部正在对此进行评估。

(二)“美洲增长”倡议的战略意图

第一,“美洲增长”倡议的提出就是要制衡中国在西半球的影响力。
虽然美国联邦机构的原始文件和出版物都没有提到中国,但国务院和其他机构就“美洲倡议”所做的声明都强调甚至批评了中国在拉美的存在,还推动在中国投资的美国公司返回美国、返回西半球。负责西半球事务的副国务卿金伯莉·布赖尔(Kimberly Breier)在美国国务院就“美洲增长”倡议发表的声明中指出:“当中国按照国际标准发挥作用时,它可以在帮助各国发展自身潜力方面发挥重要作用。然而,在拉美地区,我们看到中国经常背离这些国际标准,而当它这样做时,其不透明的做法导致腐败,侵蚀善政,并挑战国家主权”。他批评“(中国窃取知识产权的)行为在本地区持续存在,美国和整个西半球人民的辛勤工作和研究被窃取、复制和滥用。美国要求美洲的伙伴追究中国和其他国家的责任,不允许中国按照自己的规则行事”。[12]正是在多次批评中国在拉美的存在之后,美国为其私营部门确定了参与拉美市场的途径,这就是“美国增长”倡议。

“拉丁美洲和加勒比是美国的战略优先事项。”2019年5月,布赖尔重申了这一点。3他指出, “美国公司将加大在拉美地区的投资”,美国仍然是西半球三分之二以上的国家的主要贸易伙伴。当然,这里说的投资是指基础设施投资。当美国通过其渗透多年的拉美法院裁定“中国企业必须平等行事、遵守标准、尊重环境和劳工标准”时[14],中美在拉美的经济竞争就会变得更加明了。实际上,美国不容任何域外大国插手拉美,它向拉美国家发出警告,要求其不再加强与中国的关系。秘鲁、智利、巴拿马、多米尼加共和国、萨尔瓦多就是这些压力的例子。美国还坚定地支持那些尚未与中国台湾断绝“外交关系”的国家。此外,一些与中国有关的重要项目,如巴西—秘鲁—玻利维亚跨洋铁路、巴拿马自由贸易协定等,都在美国的压力下被叫停。[15]唐纳德·特朗普(Donald Trump)在三年多的执政时间里,从副总统迈克·彭斯(Mike Pence)到国务院和国防部的20多名高级官员相继访问拉美,国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)不仅5次访问拉美国家,还多次会晤近年来与中国建交的中美洲国家的驻美大使,所有这些都足以说明美国并没有忽视拉美。

第二,“美洲增长”倡议意在增强美国在拉美地区的影响力,是美国拉美政策的继续。

自拉美国家独立以来,美国一直寻求对该地区的影响与控制,以保障美国在西半球以至全世界的利益。从19世纪初的“门罗主义”到20世纪初的“胡萝卜加大棒”政策,从20世纪30年代的“睦邻政策”到60年代的“争取进步联盟”计划,再到20世纪末21世纪初的“美洲自由贸易区”(ALCA)和“繁荣的北三角”(PAPTN),无不显示出美国在对拉美地区自身利益的关切,“古巴导弹危机”、推翻智利阿拉德政府、出兵格林纳达等一系列战略行动无不显示出美国在拉美这个“卧榻”不容他人酣睡的决心。2005年,美国政府提出“美洲自由贸易区”计划因遭到委内瑞拉等拉美左翼政府的阻止而寿终正寝,“繁荣的北三角”并没有帮助中美洲实现繁荣,在边界被拘留的中美洲非法移民的人数成倍增加,腐败和贩毒活动亦有增无减,萨尔瓦多等国与中国的建交也表明希望该计划阻止中国台湾地区在中美洲的所谓“邦交国”倒向北京的战略意图也没有实现。正是在这种情况下,华盛顿意识到,面对中国和其他域外国家,美国必须采取行动。

最后,“美洲增长”倡议在拉美还是一项支持右派政府、孤立和打击左翼政府的计划。
美国政府强调,西半球国家有着牢固的纽带和相似的价值观,美国政府、拉美各国政府和私营部门可以一起做更多的工作,以促进本地区基础设施的增长。这些共同价值观的基础是相信民主政府与和平的自我表达以及人人公平与平等。根据“美洲增长”倡议,美国帮助各国改进其监管框架和采购结构,以满足基础设施项目的融资需求。这样做的危险不仅在于它有助于引导资金刺激私营部门投资,而且为了改进监管框架,还会影响到参与国的立法结构。这样,美国就会对拉美国家的立法和司法系统施加影响,这不仅有利于美国的经济利益,而且必要时还可以罢免美国不欢迎的总统,推翻不符合美国利益的政府。美国对委内瑞拉国民议会和巴西立法机构的影响以及玻利维亚政变后的经验表明,倡议只能继续加强美国对拉美国家的影响。此外,为了打击拉美左翼政府,无论是中美洲的次区域项目,还是“加勒比2020”,“美洲增长”倡议都把古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉三国排除在外。布赖尔在谈到美洲增长倡议时指出:“我们和拉美国家有着共同的目的,就是一起反对尼古拉斯·马杜罗对委内瑞拉的破坏,帮助委内瑞拉人民恢复民主”。[12]

总之,“美洲增长”倡议不仅具有鲜明的意识形态色彩,而且还是一个明确的地缘政治计划,有着提高拉美国家与美国的接触和依赖程度、对抗中国在该地区的影响力以及孤立和遏制拉美国家左翼政府的战略意图。