摘要：拉美民间社会组织的发展与国际援助息息相关。对拉美民间社会组织的国际援助包括多边援助、双边援助、私有部门援助等常规模式和海外捐赠、侨汇、人道主义援助等较为小众的模式。由于大多数拉美国家经济指标好转，国际援助的形式和规则发生变化，再加上主要援助国经济减速或遭遇危机，对拉美的国际援助大幅削减。随着国际援助的减少，拉美民间社会组织的角色差异愈发明显，融资能力更加分化，组织模式更加多元，而受援国政府对民间社会组织融资的影响加大。目前，从民间社会组织的融资结构角度看，大致可分为以国际援助为主导、以本国政府资金支持为主导和混合模式三大类。面临更加复杂而不确定的生存发展环境，拉美民间社会组织的工作方式、融资方式、组织目标等都有所改变。

关键词：民间社会组织；融资；国际援助；拉丁美洲

作者简介：范蕾，博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员。

 

拉美民间社会组织的雏形是殖民时期教会支持的慈善机构，发展历史久远，与拉美地区的政治、经济、社会发展息息相关。随着拉美地区民主化进程的深入和外部环境的变迁，拉美民间社会组织经历了20世纪六七十年代以公共部门的低效和军事独裁为动力的迅速发展时期、八九十年代在经济全球化和技术进步推动下的进一步壮大时期和21世纪以来自发探索改革创新之路的新型发展时期，实现了从单一的慈善救助到多目标、多领域、多渠道运转的跨越。目前，拉美民间社会组织正处于活跃发展期，体系庞大、种类多样，以推动民主与发展为主要目标，在促进政治民主、经济发展、社会公正和国际合作中发挥着积极作用。但是，受资金、技术和人力资源能力等因素的限制，拉美民间社会组织的自主性和代表性遭受严重危机，联合与合作是增强组织能力和扩大影响力的重要途径。

现代拉美民间社会组织的发展与国际援助息息相关。从20世纪60年代起，联合国开展了一系列针对发展中国家的扶贫项目，为这些国家的民间社会组织提供资金援助，创造了发展的外部契机。80年代，拉美经历债务危机，贫困率攀升，多边机构和发达国家的民间社会组织加大了对拉美扶贫开发的支持力度，拉美民间社会组织深入参与。90年代，世界银行提出“治理”概念，认可和强调民间社会组织的作用。数十年来，国际援助为成千上万的拉美民间社会组织提供了资金和制度建设支持，加强了它们在减贫、反社会排斥和边缘化、医疗、教育、社区发展、地方发展、捍卫人权、信息透明度、公民参与、性别平等、环保等领域的影响力和合法性基础。然而，随着地区和世界形势的变化，对拉美的国际援助大幅削减，援助形式和规则也发生变化，拉美民间社会组织面临更加复杂而不确定的生存发展环境。拉美民间社会组织不得不调整目标和策略，改变活动方式，加强自身建设，加深对外联系，扩展融资渠道，与各援助方的关系呈现新的特征。

一、国际援助和对拉援助现状

（一）国际援助及其有效性问题

以发展为目标的国际援助可以追溯至冷战时期，伴随着援助国的政治和军事支持。以经合组织下属的发展援助委员会为代表的传统援助方是国际援助的主体，包括双边援助和多边援助。20世纪70年代，流向南亚、东亚和太平洋地区、拉美和撒哈拉以南非洲的官方发展援助分别为29.6%、25.8%、20.6%和17.3%。在之后的几十年中，除2011年因金融危机有所减少之外，全球官方发展援助持续增加，从20世纪60年代的34.47亿美元增至2018年的1193.52亿美元。如今，官方发展援助的全球布局和规则都发生了变化，发展理念处于危机之中。从整体上看，虽然所有受援国得到的援助额都有所增加，但非洲增幅明显，而亚洲和美洲所占比重有所下降。

2000年，在联合国体系下达成“千年发展目标”。“千年发展目标”的实现离不开国际援助的支持，但国际援助的数额无法得到充分保证，使用的有效性也存在问题。事实上，从20世纪70年代起，联合国大会就要求发达国家增加对发展中国家的官方援助，至70年代中期各国净援助额不得低于本国GDP的0.7%，但只有丹麦、荷兰、卢森堡、挪威和瑞士的援助额达到要求的最低线。从2012年发展援助委员会的数据来看，各援助国官方发展援助在GDP中的比重呈下降趋势，2005—2012年的平均值仅为0.3%，美国仅为0.19%。在拉美，虽然在国际援助的支持下已取得一些成果，但不平等、教育、医疗、环境可持续性等结构性问题的解决仍遥遥无期。2002年，发展筹资国际会议在墨西哥蒙特雷市召开，中心议题是国际援助的有效性，即在援助支持下的干预活动的影响和成效。在这次会议上，国际社会再次就增加发展援助额达成一致，同时明确指出，要提高援助的有效性，应采取降低运营支出、加强受援国的管理、保证合理和负责的使用援助款项等措施。

全球民间社会组织，特别是包括拉美在内的受援国组织非常关注国际援助的有效性。在2008年于加纳首都阿克拉举行的援助有效性高级别会议上，民间社会组织提出的要求被明确写入《行动计划》，并做出发展中国家政府与民间社会组织合作的承诺，确立互不干涉内政、平等、独立、尊重主权和文化多元等南南合作的原则。在2011年于韩国釜山举行的援助有效性高级别会议上，决定建立新的全球发展有效合作联盟。《釜山文件》明确认可民间社会组织的作用，提出要为民间社会组织创造有利环境。自此，南南合作和三角合作成为国际援助的补充方式，根据受援国的实际国情和需要提供适合的解决方案。2012年，民间社会组织在肯尼亚召开会议，发布《内罗毕宣言》，建立起民间社会组织发展有效性平台。2014年，全球发展有效合作联盟的首次高级别会议在墨西哥城举行，发达国家承诺承担以发展为目标的援助责任，增加援助额，改善援助资金的分配。

（二）对拉援助的构成与趋势

在全球官方发展援助中，拉美地区处于“重点非核心”区，对拉美的援助规模始终处于中间水平。对拉双边援助中，美国、法国、德国、西班牙、英国等占比较高，它们或本身是对外援助大国，或与拉美经贸联系较为密切；对拉美地区提供官方发展援助的国际机构主要为美洲开发银行、欧盟、联合国、世界银行和国际货币基金组织的下属机构，其中前两者占比达74%。目前，对拉援助相对集中于贫困问题较为严重或减贫压力较大、处于紧急事态或危机中、援助国有经济或政治利益的国家，如海地、巴西、哥伦比亚、尼加拉瓜、玻利维亚、墨西哥、洪都拉斯、秘鲁、危地马拉和萨尔瓦多。

20世纪70年代，流向拉美的官方发展援助达到历史最高峰，占比20.6%。80年代，流向拉美的官方发展援助占比降至10.6%。90年代，由于在“失去的十年”中债务危机导致贫困和社会排斥问题加重，对拉美的官方发展援助有所恢复，占比回升至13.3%，但从此拉美不再是官方发展援助的最优先考虑。21世纪以来，对拉援助在国际援助总额中的平均比重不足10%。岳云霞：《对拉美援助分析：国际现状与中国模式》，2015年。当然，由于官方发展援助整体增幅显著，虽然对拉援助的占比下降，但援助额直至21世纪初整体上还是呈现迅速增加的趋势。20世纪60年代、70年代、80年代、90年代的平均值和2005年的援助额分别为7.1亿、10亿、20亿、50亿和67亿美元。之后，对拉官方发展援助基本处于增长停滞状态，对墨西哥和中美洲、安第斯、南椎体三个次地区的援助趋势都是如此。自2009年起，除2010年、2016年高于90亿之外，对拉援助一直保持在70亿~80亿美元之间。

对拉援助增长趋于停滞的主要原因有以下几点。其一，大多数拉美国家经济指标好转，划为中等收入国家，墨西哥和智利加入经合组织，不再是国际援助的优先考虑。为确定官方发展援助的优先级，世界银行根据人均收入水平将国家分为四类：低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家、高收入国家。海地是拉美唯一的低收入国家，玻利维亚、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭为中等偏下收入国家，伯利兹、巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马、秘鲁、委内瑞拉为中等偏上收入国家，阿根廷、智利、哥斯达黎加、乌拉圭为高收入国家。其二，国际援助的形式和规则发生变化。欧盟的对拉援助开始趋向气候变化、知识产权保护、有组织犯罪、盗版、环保、能源安全等共同关注的问题，而非单纯的发展援助。对中美洲的援助更关注政治稳定和机构建设目标。其三，主要援助国经济减速或遭遇危机。

对拉援助的变化对各受援国的影响并不相同。首先，对各受援国的援助额变化不同。在南椎体地区，被列为高收入国家的阿根廷、乌拉圭等失去了不少援助，而巴拉圭仍然可以通过欧美国家和日韩的国际发展合作机构得到援助。在安第斯地区，虽然整体援助额并没有明显减少，但分配结构发生很大变化，厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚的份额减少，而哥伦比亚的份额大幅增加，用于反游击队和反毒品斗争，这种变化甚至影响到其他拉美次地区可获得的援助。在墨西哥和中美洲地区，巴拿马、哥斯达黎加、伯利兹、墨西哥等中高收入国家得到的援助大幅缩减，区内所占比重相应减少；而尼加拉瓜、洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多等低收入国家仍是优先考虑的受援国，区内所占比重增加。其次，各受援国对援助的传统依赖程度不同。对尼加拉瓜、洪都拉斯、玻利维亚等依赖程度较高的国家而言，虽然对这些国家的援助额一直在拉美居前，但援助减少或波动对受援项目、机构和活动影响较大，因而对其产生更大的负面影响。对某单一援助国的双边援助依赖过高，则情况更加糟糕，如高度依赖西班牙援助的危地马拉。

二、拉美民间社会组织的融资结构类型

国际援助、本国政府和私有部门是拉美民间社会组织的三大融资渠道。国际援助一般采用项目模式，由援助国驻受援国大使馆或援助国的专门机构主管，或采取援助国的基金会模式，还有一些是多边组织的专项倡议。本国政府资金支持也是重要的融资渠道，但其中一部分亦来自给予公共机构的国际援助。此外，还有一小部分融资来自企业和私人基金会。从融资结构的角度，拉美各国大致可划分为三大类：以国际援助为主导；以本国政府资金支持为主导；国际援助、本国政府资金支持或私有部门融资相结合的混合模式。

（一）以国际援助为主导

大多数中美洲国家和安第斯国家的民间社会组织仍得到不少官方或非官方的国际援助，而由于相互信任缺失等问题，与本国政府及私有部门的关系较为滞后。

在中美洲地区，20世纪八九十年代，大量资源通过设在援助国的国际民间社会组织流向受援国的民间社会组织。从2010年起，越来越多的援助通过直接项目申报的方式实现。欧盟是中美洲国家的主要援助方，主要受援国是尼加拉瓜、洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多等，主要投向治理、人权、食品安全、紧急事态响应、减贫、教育、医疗、环保等项目。但很多民间社会组织表示，向欧盟申请援助手续复杂，要求严格，还经常包含一些技术、管理、财务、制度等方面的前提要求，特别是很多组织无法达到的共同筹资要求。联合国体系和国际金融机构也是发展、治理、公民参与、人权等目标的重要援助方。21世纪初，该地区很多民间社会组织曾得到西班牙的项目援助，但从2008年起大幅缩减，传统的北欧援助国也逐渐撤出。国际援助的大幅缩减令该地区的民间社会组织陷入生存危机，而政府与民间社会组织之间仍然持续着互相漠视和不信任的关系，政府不能起到接替作用。

在玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁等安第斯国家，民间社会组织与政府的对立关系使其难以找到其他融资渠道，对国际援助的依赖度相对更高。不少组织只能尽可能缩减人员和活动，或转而投身国际援助较为关注的医疗、教育、环保、农村发展、社区发展等领域，以期得到更多资源。玻利维亚的例子比较典型，该国民间社会组织的融资一直依赖于国际援助。20世纪八九十年代，新自由主义改革缩减国家职能，民间社会组织承担起相当一部分提供社会服务的功能，分权进程也为民间社会组织营造了良好的发展契机。但之后不久，相当一部分融资从传统的民间社会组织向新兴组织转移，特别是2000年左翼执政后，前者与后者表现为衰落和兴盛两种截然相反的趋势。2008年，玻利维亚政府得到用以实施国家发展计划的国际援助，很多原来直接流向民间社会组织的双边援助转为中央政府支配。秘鲁政府与民间社会组织的关系波动较大，直接影响后者融资模式的改变。2001年藤森政府结束后，秘鲁民间社会组织仍能够得到较多的国际援助，成为国际援助支持下的政府项目的实施者。

在南椎体国家中，巴拉圭民间社会组织的融资主要依靠国际援助，而能够获得的政府合同总量较少。不同领域的民间社会组织的融资情况有所差别：致力于民主和发展目标的组织，其融资主要来自国际援助；而致力于医疗、教育等服务的组织，其融资主要来自政府公共资金，多采取资金竞标、服务直接补贴、国会直接划拨的预算基金等。

（二）以本国政府资金支持为主导

在智利和乌拉圭等经济发展水平相对较高的拉美国家，民间社会组织直接得到的国际援助较少，主要融资渠道是本国政府资金支持，组织角色为公共政策的实施者。

智利是政府与民间社会组织良性互动的代表。20世纪90年代初，智利结束军事独裁统治，国际援助的对象从民间社会组织转向政府，民间社会组织不得不以咨询或社会项目实施者的角色与公共部门建立联系，与企业和其他社会组织竞争资源。如今，智利民间社会组织的融资主要来自中央及各级地方政府通过项目合同进行的资金转移，还有一部分以资金竞标、直接拨款、补贴、服务合同等形式用于支持研究。智利民间社会组织的融资70%来自政府，20%来自国际援助，10%来自企业。研究表明，在智利，竞标政府合同业已成为很多小型民间社会组织的主导收入渠道，而一些大型民间社会组织实际已无异于私有企业，资金主要来自直接拨款。来自政府的转移资金主要投向儿童、妇女、青年、医疗、减贫等社会领域。各届政府在融资机制方面偏好不同，巴切莱特政府主要采取直接转移方式，而皮涅拉政府主要采取资金竞标方式，迫使民间社会组织竞争资源，满足越来越多的财务或管理方面的规定和要求，将很多小型或相对弱小的民间社会组织排除在外。政府还给予一些间接的支持，如对组织及其捐助企业实行税收优惠政策。

乌拉圭民间社会组织的融资越来越多地依靠政府的资金转移，以公共政策的实施合同形式为主。在左翼政府执政期间，政府对民间社会组织的支持力度更大。2005年左翼联盟执政，推行一系列社会改革，建立起促进民间社会组织参与公共政策的规划和实施的新机制。中央及各级政府已成为越来越多的民间社会组织的主导融资渠道，有些组织90%以上的融资来自政府。

（三）混合模式

墨西哥、巴西和阿根廷的民间社会组织在融资方面都表现为混合模式。在墨西哥，一方面，民间社会组织与政府在法律框架下长期保持合作，参与社会发展公共政策的制定、实施和评估；另一方面，国内和国外（特别是美国）基金会大量存在。企业基金会接受本企业资金，与政府合作，也接受国际援助。根据巴西地理和统计研究所的统计，巴西共有近30万个注册的私人基金会和非营利性组织，仅有约1万个能够以协议方式获得联邦政府的资金支持，但地方政府的情况与联邦政府有所不同。总的来看，政府并不是巴西民间社会组织的主导融资渠道，有相当一部分组织的资金主要来自会费或企业基金会。但是，因为企业对民间社会组织实施项目的能力和效率缺乏信任，而且自己掌控下的项目更易于跟踪和评估，企业基金会更倾向于与政府、其他企业或社区组织合作实施项目，而不是资助民间社会组织实施项目。在阿根廷，私有部门融资的分量正在增加。

哥伦比亚历史上得到的外部融资非常少，本国私有部门的融资机制起步较早，企业基金会远远多于其他拉美国家。20世纪60年代，随着社会公共支出的增加，早期的人道主义组织被医疗、教育、农业发展、住房等服务类民间社会组织所超越。大量企业基金会出现，最初是慈善目的，之后也关注劳动力培训、教育支持、微信贷和家庭企业。从80年代末起，人权和和平组织壮大。随着工会和农民组织的衰落，种族、性别和邻里组织发展起来。如今，很多民间社会组织关注经济和社会发展项目，特别是支持微型企业发展。1999年出台的《哥伦比亚计划》令流向该国的国际援助骤增，但集中用于反毒品斗争。

委内瑞拉的民间社会组织发展与其石油经济息息相关。石油财富加深了社会差距，20世纪80年代初危机之后，贫困问题更加突出。面对持续而严重的贫困问题，民间社会组织承担起很多社会救助的功能。GDP高企使委内瑞拉无法获得国际发展援助，民间社会组织只好诉诸私人基金会、政府机构的合同，还有一小部分来自其他拉美国家或教会机构。90年代，委内瑞拉获得第一笔国际援助贷款，主要来自国际农业发展基金和美洲开发银行，用以实现国家的现代化。直至今日，对委内瑞拉的国际援助总量仍非常有限，集中于人权、环保、性别等领域。与之对照，私有部门融资起步于20世纪50年代，但90年代民间社会组织激增的时期，私有部门融资出现下滑，特别是1994年金融危机之后，政府越来越多地以合同形式向民间社会组织转移社会职能。

三、当前国际援助与拉美

民间社会组织的关系

如前所述，对拉援助已不复从前，直接对拉美民间社会组织的国际援助更是少之又少。本国政府资金支持的重要性正在提升，但即便是依靠政府项目合同的民间社会组织，很多项目的资金实际也来自对政府的国际援助的转移。对于安第斯和中美洲次地区的民间社会组织而言，国际援助仍占有至关重要的分量。

（一）基本特征与趋势

从整体上看，为适应国际援助的变化，拉美民间社会组织及其与国际援助的关系正呈现一些新的特征和趋势。

第一，民间社会组织的角色差异愈发明显。民间社会组织的角色与其对特定融资渠道的依赖息息相关。政府将大部分资金投入提供服务，企业基金会倾向于社会经营模式的融资，国际援助也更加关注医疗、教育、住房等服务领域。投身于提供服务的组织很难坚持维权目标，社会经营模式的组织也正逐渐放弃与市场无关的社会贡献。

第二，民间社会组织的融资能力更加分化。维权类民间社会组织难以获得本国融资，更依赖于传统的南北国际援助，融资渠道更为有限；而提供服务类的民间社会组织能够通过实施服务合同获得较为充足的资源。历史较长、意识形态色彩较强烈、思想相对保守的民间社会组织在变化的时局中受到更大影响，所获资源有限；而较为新兴的、相对开放的、能够根据环境变化灵活调整的民间社会组织，有能力获得更多发展所必需的资源。

第三，民间社会组织的组织模式更加多元。小型组织在地域覆盖和目标范畴方面较为有限，人员较少，组织领导直接参与工作团队；而规模较大的组织设有集中化的领导层和区域分支。有些组织采取非集中化的联合组织模式，由“母组织”设立区域办事处，将其发展成有独立法人的组织，再在共同的机构辖下开展工作；或是“母组织”成立独立的其他组织（包括营利组织），以控股的形式实际控制，用这些新组织的收入作为补充，支持组织实现初衷目标。此外，还有采取类似商业特许权的社会管理模式的特许组织或半特许组织，为了扩展成员组织的能力而建立的联合体或网络，以及国际组织的本土分支组织，等等。拉美民间社会组织随着融资的波动而扩张或收缩，特别是组织雇员结构。很多民间社会组织不得不实行灵活的劳动合同关系，形成同心圆式雇员结构，即以核心队伍为主导，根据特定的项目需要或目标，在某段时期临时雇佣工作人员、服务提供方和志愿者，这种结构显然不利于组织的长期发展。

第四，援助实现模式发生改变。20世纪八九十年代，一大部分国际援助流向设在经合组织成员国的国际民间社会组织，它们与受援国的本土民间社会组织建立联系，将募集的资金导向这些组织。后来，越来越多的国际民间社会组织在受援国设立代表处或直接派出工作人员负责项目实施。在南椎体地区，很多国际援助的直接对象是受援国中央或地方政府，后者再转手以合同形式雇佣当地民间社会组织负责项目实施。

第五，受援国政府对民间社会组织融资的影响加大。对于国际援助减少的民间社会组织而言，本国政府已成为其主导融资渠道。同时，由于绝大多数的国际援助都采取官方发展援助的方式，主要流向受援国的官方机构，只有很小一部分直接流向受援国的民间社会组织，且后者具有程序复杂、连续性不确定、覆盖面过窄等特征。因此，在很多情况下，政府成为国际援助机构与本国民间社会组织发生联系的媒介，采取转手雇佣的方式与本国民间社会组织签署项目合同，让其代为履行部分职能，但随之产生很多问题。其一，合同关系多为临时性的，缺乏明确的、有针对性的法律框架，极少关注民间社会组织自身建设；其二，民间社会组织成为政府完全主导下的纯粹的政策或服务项目实施者，不能参与决策过程，在实施过程中也没有机会实践自己的经验和想法，自主性严重缺失；其三，民间社会组织要面对政府存在的若干不良习气，如繁文缛节、分配标准不透明、意识形态歧视等；其四，政府常常没有恰当的项目调控机制，过度强调规程和要求，将财政问责置于效果评估之上，致使民间社会组织不得不浪费一部分资源来力图符合要求；其五，资金集中流向规模、影响力和覆盖面较大的组织，造成资金透明度和问责机制的问题；其六，民间社会组织之间相互竞争加剧，制约其参与、监督和批评公权的能力。

第六，作为民间社会组织的融资渠道之一，企业基金会的分量逐渐增加。但是，企业基金会注重将资源投入企业最关切的领域，强调经济利益，目标范畴相对较窄。此外，由于对受援国民间社会组织的能力和效率缺乏信任，企业基金会很少采取与受援国民间社会组织合作的方式，而是更倾向于亲力亲为或完全主导项目实施。

（二）主要援助方及其与拉美民间社会组织的关系

尽管对拉国际官方或私人援助的情况正在发生变化，但各种形式的国际援助仍然是拉美民间社会组织非常重要的融资渠道。对拉援助的次地区差异很大，中美洲和安第斯国家占比较高，而南椎体国家占比较低。涉及拉美民间社会组织的国际援助主要包括多边援助、双边援助、私有部门援助等常规模式和海外捐赠、侨汇、人道主义援助等较为小众的模式。

1.多边援助

美洲地区/次地区组织、联合国体系下的机构、国际金融组织等多边机构与拉美民间社会组织之间的关系可以追溯到1945年联合国成立之时。多边援助基本上采取以受援国政府为媒介的方式，受援国政府应援助方的要求召集本国民间社会组织参与多边援助项目。直接流向民间社会组织的援助非常有限，而且由援助方总部或设在受援国的分部管控。21世纪以来，不少多边援助采取“联合”模式，与其他公私行为体共同协调援助资金。

（1）美洲国家组织（Organización de los Estados Americanos，OEA）与美洲基金会（Fundación para Las Américas）

从1999年起，美洲国家组织与拉美民间社会组织扩大联系，为民间社会组织的参与拓展了新的制度空间。如今，已有500多个美洲国家组织在册的组织能够参与会议并提出建议。2004年，美洲国家组织设立了民间社会参与基金，支持民间社会组织参与美洲国家组织的会议和活动，但基金为自愿捐助，实际上并没有使民间社会组织的融资有所增加。美洲国家组织框架内对民间社会组织的重要融资是1997年创立的美洲基金会（美洲信托基金），向拉美的当地民间社会组织提供培训服务、技术援助和资金，目标集中在民主、可治理性、公民安全、就业等领域。

（2）美洲开发银行（Banco Interamericano de Desarrollo，BID）

近二三十年来，美洲开发银行加强了与民间社会组织的联系。从2000年起，美洲开发银行每年与拉美各国的民间社会组织会晤，参与的组织超过200个。美洲开发银行还以设在受援国的代表处为依托，召集本地民间社会组织之间的对话。但是，除了在各国的代表处可调用的小规模活动基金，美洲开发银行对拉美民间社会组织的资金支持机制非常有限，一般数额小、程序复杂，且很少用以支持民间社会组织自身建设。

文化发展项目、日本基金和多边投资基金是美洲开发银行为数不多的机制化援助项目。文化发展项目每年发出召集，支持文化艺术发展项目，每笔资助额3000~7000美元。日本基金创立于2000年，以减贫为基本目标。多边投资基金创立于1993年，是目前拉美支持私有部门发展的技术援助的最重要机制。得到资助的民间社会组织包括产业协会、商会、基金会、倡导企业社会责任的组织、工会、发展类非政府组织等，但民间社会组织并不是唯一的资助对象。

从2007年起，美洲开发银行启动了一些新项目，民间社会组织得到新的参与机会。首先是“为大多数人的机会”倡议（Oportunidades para la Mayoría），旨在推动解决拉美低收入群体的问题，如金融服务、住房、教育、营养、医疗等。倡议向选中项目提供中长期大额贷款。但由于申请方必须保证财务稳定，拉美民间社会组织的项目通过的可能性很小。从2014年起，多边投资基金发起名为“社会影响债券”的项目，探索对拉援助的新模式。项目总额530万美元，其中230万用于搭建债券体系，300万用于发行示范债券，目标是改善拉美贫困群体和弱势群体的生活。在社会影响债券的框架下，由私人投资者提供组织开展活动的初始资金，强调社会项目的可评测效果，鼓励监测、透明度和有利于提高效率的创新，以项目的社会影响为拨款评判标准，以降低援助的有效性风险，促进项目效果的达成。

（3）拉美开发银行（Banco de Desarrollo de América Latina）

拉美开发银行原称安第斯开发集团（Corporación Andina de Fomento），致力于支持玻利维亚、哥伦比亚、智利、厄瓜多尔、秘鲁、委内瑞拉等参股国家的可持续发展。从2007年集团改制起，阿根廷、巴西、哥斯达黎加、西班牙、牙买加、墨西哥、巴拿马、巴拉圭、葡萄牙、多米尼加共和国、特立尼达和多巴哥、乌拉圭先后作为成员国加入。拉美开发银行与民间社会组织之间的关系尚处于初级阶段，有上升趋势。拉美开发银行的援助领域包括治理、区域一体化、社会发展、小微企业、环保、教育等。

（4）南方共同市场（Mercado Común del Sur，MERCOSUR）

南方共同市场（以下简称南共市）建立于1991年，成员国包括阿根廷、巴西、巴拉圭、乌拉圭、委内瑞拉、玻利维亚，联系国包括智利、哥伦比亚、秘鲁、厄瓜多尔、圭亚那和苏里南。2010年，南共市设立社会参与支持部门（Unidad de Apoyo a la Participación Social），作为与民间社会组织和社会运动对话的制度渠道，负责协助组织南共市社会峰会，资助民间社会组织参与南共市的会议和活动等。从2006年起，南共市设立基金，资助成员国的社会凝聚和竞争力发展，但民间社会组织受规则所限无法参与。2014年，南共市与欧盟达成合作，2014—2020年的优先目标之一就是加强民间社会组织的作用。

（5）欧盟

从整体上看，欧盟是拉美最重要的多边官方发展援助方，但拉美各次地区的情况有所差别。在中美洲和墨西哥，欧盟委员会对当地民间社会组织的援助大多以设在欧洲国家的国际民间社会组织为媒介，一小部分直接流向当地民间社会组织。在安第斯地区，很多民间社会组织有欧盟资助的项目。在南椎体地区，欧盟主要采取项目申报的方式直接给予本地民间社会组织援助，涉及人权、生产、教育、医疗、环保等领域。

近年来，欧盟对拉美民间社会组织的援助呈现集中化趋势，即越来越多的援助流向越来越少的组织，这些组织通常预算规划和管理能力更强。不少民间社会组织反映，申请欧盟援助的程序越来越繁琐，条件越来越严苛，如要求在线注册、共同筹资比例达到10%－25%、以欧洲民间社会组织为媒介或伙伴，等等。最后这条导致尼加拉瓜、洪都拉斯、萨尔瓦多、危地马拉等国家的民间社会组织越来越依赖与其合作的国际民间社会组织。不过从2010年起，欧盟、欧盟成员国、国际机构等多种双多边援助越来越多地直接向本地民间社会组织发出项目召集。

欧盟2014—2020年的援助政策调整对拉美民间社会组织产生影响。欧盟的援助重点从人权、民主、治理等逐渐转向制度建设、公共政策、地区安全、民间社会组织参与等与《伙伴协议》（Acuerdo de Asociación）相关的领域，如支持一些民间社会组织的技术培训等。

（6）联合国体系内的援助机构

联合国体系内有很多机构参与多边援助，支持拉美民间社会组织的发展，如儿童基金会、妇女基金会、发展署、人权高专办、拉美经委会等。近几十年来，联合国机构是拉美民间社会组织的重要支持者，不仅包括资金援助，还包括技术援助、信息获取等。联合国机构的援助大多通过资助受援国政府项目的方式实现，当地民间社会组织参与项目，但也有少数直接对民间社会组织的援助，如面向所有发展中国家环保组织的小额捐助项目和支持当地民间社会组织的发展、民主参与和人权的联合国民主基金。由于申报项目众多，竞争激烈，拉美所占份额不高。“千年发展目标”提出后，在民主基金框架下又成立了全球联盟基金。

（7）世界银行

世界银行与拉美民间社会组织之间已有数十年的关系。2012年，民间社会基金改组为社会审计全球联盟（Alianza Global para la Auditoría Social）。联盟由捐助方和民间社会组织等发展行为体组成，旨在资助制度建设、知识的研究和传播、社会审计等活动。世界银行贡献2000万美元作为创始基金，其他捐助来自福特基金会等私人基金会。基金为每个项目提供为期3~5年的援助，援助额约100万美元。虽然申请竞争激烈，却是目前为数不多的民间社会组织可用于制度建设、公共政策监督方面的融资渠道之一。

2.双边援助

双边援助指援助国或其代理机构直接对受援国政府、民间社会组织或其他组织和机构的发展援助。双边援助的参与者和模式不断演变，但对很多拉美国家的民间社会组织而言一直具有重要意义，特别是在中美洲和安第斯地区。

北方工业国家是拉美民间社会组织传统上的主要援助国。以某种形式支持拉美国家民间社会发展的北方工业国家有德国（德国国际合作署）、澳大利亚（澳大利亚国际合作署的直接援助计划）、奥地利（奥地利发展署）、比利时（比利时发展署）、加拿大（加拿大国际发展署、加拿大支持当地发展倡议基金、国际发展研究中心）、韩国（韩国国际合作署）、丹麦（丹麦国际发展署）、西班牙（西班牙发展国际合作署）、美国（美国国际发展署）、法国（法国发展署、法国世界环境基金）、芬兰（芬兰当地合作基金）、爱尔兰、意大利（发展合作总署）、日本（日本国际合作署）、卢森堡、挪威（挪威发展合作署）、新西兰（国际发展与援助署—特派团团长基金）、荷兰（外交部、中美洲计划）、英国（英国国际发展署）、瑞典（瑞典国际发展合作署）、瑞士（瑞士发展与合作署），等等。

无论是援助规模、形式还是目标，拉美各次地区均有所差异。在南椎体地区，设在援助国的机构和驻受援国大使馆都是直接向民间社会组织援助的渠道，如奥地利、芬兰、新西兰驻阿根廷的大使馆都有基金，援助对象是阿根廷、巴拉圭、乌拉圭的民间社会组织，智利和巴西的民间社会组织也能获得类似基金的支持。在中美洲和墨西哥也有类似的援助形式，如尼加拉瓜有支持以可治理性和民主为目标的民间社会组织的民主可治理性基金，这支基金是由德国、荷兰、芬兰、卢森堡驻尼加拉瓜大使馆和瑞士发展与合作署共同发起的倡议。但是，申请双边援助基金的手续非常复杂，对每个获批组织的援助额也非常小，且集中于少数几个组织。在中美洲和墨西哥，传统上大多数双边援助以设在援助国的民间社会组织为媒介流向受援国民间社会组织，主要的援助国是荷兰、挪威、瑞典、丹麦、西班牙、加拿大、法国、比利时、美国和日本。如今，荷兰、挪威、瑞典等一些国家的援助撤出或大幅削减。

3.私有部门援助

国际民间社会组织、教会、基金会等私有部门也是拉美民间社会组织重要的融资渠道。拉美民间社会组织与欧美私人基金会长期保持着合作，但如今很多基金会正在发生改变，对各受援国的影响也不同。以美国的凯洛格基金会为例，该基金会曾资助南椎体国家的数百个民间社会组织长达近20年，但如今已关闭了设在阿根廷、乌拉圭和巴西的办事处，活动仅限于墨西哥的局部区域。巴西被划分为中高收入国家，失去了很多传统的私有部门援助。除凯洛格基金会之外，发展与和平组织、援助行动组织也大幅缩减了对巴西的援助，特别是2009年之后。此外，越来越多的私人援助机构或组织选择自主实施项目，特别是在安第斯地区。很多之前以直接援助为主的组织在受援国设立了代表处，有的甚至派遣了技术人员。例如路德教会世界救济会，起初主要为农民项目提供援助，与当地政府和民间社会组织签署协议，由后者负责实施项目。1998年之前，救济会的项目遍及秘鲁全国，之后集中在中部山区的两个省份。自2011年起，救济会开始自主或与其他机构共同实施项目。

目前在拉美比较有影响力的私人援助机构有Avina基金会、盖茨基金会、福特基金会、美洲基金会、洛克菲勒基金会、斯科尔基金会、开放社会基金会、Tinker基金会、休利特基金会、发展与和平组织、天主教海外发展机构、援助行动组织、乐施会等，但这些机构或组织的资金来源、地理覆盖范围、工作方式有所不同。从资金来源上看，有的从属于企业，资金来源于企业收入或拨款，有的以家族或企业遗产为创始基金，有的资金来源于不参与机构或组织管理的自然人或法人的投资收入。在拉美，还有相当一部分基金会依赖于与民间社会组织或社会运动保持直接合作关系的欧洲政党，如德国社会民主党的弗里德里希·艾伯特基金会、德国基督教民主联盟的康拉德·阿登纳基金会、德国绿党的海因里希·伯尔基金会等。从地理覆盖范围上看，有的覆盖拉美多国，有的覆盖某个次地区，有的仅限于某个国家，甚至某个省、市或社区。从工作方式上看，可分为仅自主规划、实施和评估资金投入项目的运营模式，仅限于资助项目的非运营模式和两者兼有的混合模式。当然，拉美民间社会组织与后两种工作方式的援助机构联系更加紧密。

4.其他国际援助

除了双多边援助和私有部门援助之外，还有一些较为小众的援助流向拉美，包括直接流向民间社会组织的援助。

（1）海外捐赠和侨汇

海外捐赠指拉美国家居住在海外的公民个人或集体捐赠回国的资金。“帮助阿根廷”是代表性例子。这是若干组织搭建的在线平台，供海外捐赠者支持本国有影响的民间社会组织。“帮助阿根廷”的捐赠者大多是居住在美国的阿根廷人。从2003年起，这个平台募集的捐赠额稳步上升。但是，个人捐赠占民间社会组织融资的比重一般较低，占比最高的多为教育机构或食品供应类的组织。乌拉圭的Reaching U组织成立于2003年，主要为教育项目提供援助，大多数志愿者为居住在海外的乌拉圭人和住在本国的乌拉圭人，分为6个海外小组和1个国内小组，后者负责选择和跟踪项目实施情况。捐赠者以参加慈善拍卖会、Amazon Smile购物等方式进行捐赠。

虽然侨汇易受到来源国和接收国经济形势的影响，常常起伏波动，但整体上有上升趋势，是拉美民间社会组织的资金来源之一。美洲开发银行发起倡议，开发了一些培训项目，帮助有侨汇收入的家庭用好侨汇。

（2）人道主义援助

人道主义援助是一种有别于官方发展援助的援助形式。如今有不少组织专门致力于人道主义援助或设立专门部门，如国际危机小组、无国界医生、乐施会等。这些组织一般与联合国机构联合开展工作。中美洲地区经常发生自然灾害，有不少组织开展对灾民的援助工作。但是，人道主义援助额的波动较大，组织间在项目规划、募资能力方面的差异也较大。哥伦比亚和海地是获得较多人道主义援助的拉美和加勒比国家。

（3）互联网筹款

2002年首次出现众筹平台，之后一些适合组织融资的机制和渠道应运而生。2011年全球已有400多个众筹平台，2009—2011年间为100多万个项目提供15亿美元筹款。在拉美，众筹还是新生事物，但作用显著。众筹平台既有国际范畴的，也有地区、次地区、国家范畴的。GlobalGiving是历史最久的众筹平台之一，覆盖全球132个国家，民间社会组织可以提交项目并发起在线筹款，但拉美国家的参与度不高，只有巴西、阿根廷、巴拉圭、乌拉圭等国的民间社会组织曾通过该平台为项目筹款。

近年来，西班牙语世界也创建了一些众筹平台，为一些社会项目和非营利组织的项目筹款。这些平台明确项目所需款额和筹款期限，如在规定期限内未筹得足够款额，有的将筹得款额返还捐助者，有的则交付项目。比较知名的有Inversore、Ideas Solidarias、Obsidiana TV、álzate、Ideame、Filantrofilia、Donar Ayuda、Donar Online。

四、挑战与应对

在军政府时期，拉美民间社会组织是反抗独裁、争取民主的主导力量，与政府处于对立关系。随着民主体制的回归和分权改革，拉美民间社会组织与政府的关系发生变化，整体上趋向良性互动，特别是在地方层面。如今，拉美民间社会组织数量庞大，增长迅速，趋向多元，随着经济社会的深刻变革而发生质的改变。

因获得的传统外部援助大幅减少和运营成本增加，拉美民间社会组织面临资金困境和生存发展压力，随之产生很多问题。其一，不少组织通过企业行为方式运作或以合同形式实施项目、提供服务来融资，更加融入市场机制，与融资方的关系更加密切，但从效果来看组织间差异很大，组织间不平衡性加剧；其二，不少组织疲于寻求新的融资渠道，为获得融资改变目标群体或工作重心，更加关注减贫、环保等国际援助较为关切的领域，因而影响其审视和抨击现行体制的传统作用，削弱其提出替代性发展建议的能力，使其面临代表性问题；其三，由于绝大部分援助以项目合作的方式落实，援助方制定获得和使用援助的规则和标准，主导项目的规划和实施，着重短期目标，忽略长期发展目标，而不少民间社会组织沦为纯粹的项目实施者，被动缩减常设人员，降低日常运营预算，增加项目预算比重，既不利于组织的可持续发展，也意味着极度的资金不稳定性；其四，资金依赖对内可能让民间社会组织沦为纯粹的政治工具，对外造成拉美民间社会组织无法与发达国家的民间社会组织实现平等对话。

为应对资金短缺和不稳定问题，加强组织与政府和多边机构的对话能力，实现组织的可持续发展，拉美民间社会组织采取了若干应对策略。其一，扩大融资渠道，如鼓励自主融资，促进微型企业创收和增加就业岗位，设立支持微小产业的信贷基金等；其二，加强机构调整和自我管理，如采用现代化技术手段改善规划体系，制定新的机构评估机制，在组织管理中融入企业经理方式，合理安排资源和人员，等等；其三，积极参与地方事务，通过参与性治理提出可行而有效的发展建议，以与地方政府签署协议或与国际机构合作的方式获得融资，多个组织协作完成单一组织无法实施的项目，有助于扩大组织的合法性、代表性和资金可持续性的渠道；其四，与国际多边机构、发达国家的民间社会组织实现新的对话方式，与其他社会行为体加强互动，如南方非政府组织能力建设国际论坛、半球社会联盟（Alianza Social Hemisférica，ASH）、美洲民间社会论坛（Foro de la Sociedad Civil en las Américas）等；其五，建立和加强本国、次地区和地区内组织之间的协作网络，如形成民间社会组织联合会、联盟等，既有助于降低运营成本，改善组织之间和与政府、学术界、国际援助机构、发达国家组织之间的关系，又能够扩大国内、地区和国际影响力，例如2000年12月成立的拉美非政府组织网络及国家联合会互动平台（Mesa de Articulación de las Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de América Latina）。

在获得国际援助难度加大的情况下，南南合作、三角合作等新的援助方式应运而生。拉美地区的南南合作表现为中高收入国家对中低收入国家的援助。事实上，安第斯共同体、中美洲一体化体系、南方共同市场、美洲玻利瓦尔联盟、拉美及加勒比国家共同体、南美洲国家联盟等地区或次地区组织都是拉美内部南南合作的表现，但整体数额不大，且以公共机构间的协议为主。墨西哥通过国际发展合作署向其他拉美国家提供援助，还与乌拉圭国际合作署共同发起和管理合作基金，通过资助民间社会组织的项目加强合作，特别关注社会发展、农业发展、科技创新、可治理性和公共管理、环保和气候变化等领域。美洲开发银行的多边投资基金发起南南知识转让便利化项目，资助民间社会组织间的知识转让，加大创新经验的分享和传播。三角合作则指援助国、受援国和伙伴国之间的三方合作。受援国及伙伴国的文化、语言、经济特征具有共性，面临相似的发展问题，由第三方提供援助，但在行为体的协调、责任的划分、领导权、问责等方面会遇到不少难题。2010年海地震后重建是三角合作的首次尝试。与传统的官方发展援助相比，南南合作和三角合作形式的援助额仍非常有限，远不足以弥补前者缩减的缺口。

五、小结

治理强调多元主体通过多元方式进行双向互动合作，实现多元目标。在拉美，很多时候政府不能也无力在治理中有效地发挥作用。在这种情况下，拉美民间社会组织发挥着不可替代的积极作用，是推动政治民主、经济可持续性、社会公正的重要力量。21世纪以来，国际援助的变化令拉美民间社会组织的工作方式、融资方式、组织目标等都随之改变。

拉美民间社会组织特别关注与双多边援助机构的关系和对话，因为它们不仅是国家政策和对拉发展投资政策的决定因素之一，也是支持组织自身建设的重要援助方。对拉美民间社会组织而言，国际援助不仅关系到地区和国家的治理和发展，更关系到组织自身的生存发展。国际援助的大幅缩减给拉美民间社会组织的生存和发展带来极大挑战，反映出拉美民间社会组织对外部援助的传统依赖性。但是，拉美民间社会组织也在努力应对国际援助的波动和规则的改变，本国各级政府的公共资源和企业基金会成为民间社会组织新的融资渠道。

虽然资金可持续性是关系到拉美民间社会组织未来发展的核心问题，但资金绝不是组织可持续发展的唯一要素，同时必须注重融资与组织目标之间的平衡。通过提供服务和实施本国各级政府和国际双多边机构的项目，拉美民间社会组织能够得到更多的资源，但很多时候会使组织偏离初衷目标。要增强组织的社会影响力，扩大组织规模很重要，但优化内部资源配置，加强组织之间和组织与其他社会行为体之间的协调和合作更重要。组织间的协作也有助于创造更为有利的发展环境，如公众态度、法律框架、与各级政府的关系、与国际援助机构的关系等。（注释略）