[内容提要] 腐败问题是世界众多国家都面临的重大挑战，拉美国家也不例外。从整体上看，拉美国家的腐败问题具有明显的体系性、广泛性和多样性等特点，其根源由远至近可以归纳为：经济社会不平等→社会资本匮乏→政治庇护主义→问责缺位。拉美社会严重的不平等及贫困问题不利于社会资本的积聚，反而催生严重的政治庇护主义，使民众沦落为政治精英的附庸乃至同谋，以致整个社会失去纵向问责能力，也使国家机构间的横向制衡失效，从而导致腐败问题愈演愈烈。在智利这类社会资本力量较强的拉美国家，民众通过合作型社会组织对政治精英集团进行了有效问责，从而遏制了腐败的蔓延。拉美反腐败的经验教训为世人提供了重要启示，即社会建设才是根治腐败的关键。
[关键词] 拉丁美洲 腐败问题 庇护主义 社会资本
[作者介绍] 高波，中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员、博士，主要研究拉美政治、国际发展等。

近几年来，拉美国家接连曝出重大腐败丑闻。2018年，巴西前总统卢拉（Luis Lula da Silva）因腐败罪名被判刑入狱，数百名政要同时受到指控。同年 ，上任不满两年的秘鲁总统库琴斯基（Pedro Pablo Kuczynski）卷入腐败丑闻，在民众抗议浪潮和国会弹劾压力下被迫辞职。2019年，刚刚离任的巴西总统特梅尔（Michel Temer）因涉嫌腐败被捕。2020年初，墨西哥前总统涅托（Enrique Nieto）接受反腐败调查。一时间，拉美成为了世人眼中的腐败之地。实际上，腐败问题是全世界众多国家都面临的重大挑战，它不仅削弱国家治理能力、降低经济增长潜力，而且会削弱政治体制的合法性，在极端情况下甚至会动摇国本，因此成为治国理政的主要内容之一，也是当前全球治理中的重要议题。拉丁美洲的腐败问题非常突出，对本土政治、经济发展以及对外关系都产生了重大冲击。拉美民众对腐败行为持矛盾态度，既普遍表示憎恶，又表现出较高的容忍度。考察和研究拉美腐败问题，有助于透过现象看本质，进而有效推进反腐败斗争，对于完善国家治理、维护全球和平公正的秩序都具有重要的积极意义。

一、拉美国家的体系性腐败

长期以来，拉美国家的腐败问题一直都很严重。国际社会对于腐败程度有多种衡量标准或指标。目前传播最广的当属透明国际（Transparency International）发布的年度“清廉指数”（Corruption Perception Indictor, CPI），其中共收录180个国家并按照清廉程度对这些国家进行排名，拉美国家普遍排名靠后。2020年，地区主要国家巴西（得分38分，全球排名第94位）、墨西哥（31分，第124名）、阿根廷（48分，第78名）等都被认为存在严重的腐败现象，得分低于地区平均值（41分）。委内瑞拉（15分，第176名）、海地（18分，第170名）、危地马拉（22分，第 159 名）等国则居于全球最腐败国家之列。另外值得关注的是世界银行的“腐败控制指数”（Corruption Control Indicator, CCI），它在综合全球32 种民意调查和专家报告的基础上，对215个国家不同程度的腐败问题进行了评估，拉美国家在其中的得分、排名与透明国际的“清廉指数”排名相近，总体上非常靠后。从具体事实看，拉美国家的腐败问题呈现出以下明显特点。

首先，腐败现象具有体系性。腐败所涉人员上至最高层领导人、下到最底层的行政执法人员，行政、立法、司法部门在内的各层级政权机构都充斥腐败行为。作为国家与社会连接纽带的政党也因腐败而声名狼藉。

拉美国家最高层政治精英涉腐现象较为普遍。截至 2018年，20多位在任或离任总统受到涉腐败指控或因腐败罪名入狱服刑。民意调查显示，62%的巴西选民、61%的墨西哥选民以及53%的阿根廷选民相信本国总统卷入了腐败。最近案例事主包括阿根廷前总统梅内姆（Carlos Menem）、基什内尔夫妇（Néstor Kirchner, Cristina Kirchner），巴西前总统科洛尔（Fernando Collor）、卢拉、特梅尔，以及墨西哥前总统涅托等。秘鲁可谓其中的典型，该国自1980年重新实行民主化以来的6位前总统中有5位受到涉腐败指控。其中，两度担任总统的阿兰·加西亚（Alan García）拒捕自杀 ，藤森（Alberto Fujimori）因贪腐等多项罪名尚在服刑中，托莱多（Alejandro Toledo）被起诉后流亡美国，乌马拉（Ollanta Humala）被预防性羁押，库琴斯基因腐败丑闻辞职并受到预防性羁押。

拉美各类政治组织、机构几乎都卷入了腐败活动。拉美晴雨表调查（Latino Barómetro）的数据显示，约半数拉美民众认为，在所有公职人员中，国会议员群体最腐败，其后分别是总统及其内阁官员、地方政府官员、警察和法官。在当地，政党、国会和司法机关都是最不得民心的组织机构，民意支持率通常只有10%左右。巴西2014年曝出的奥德布莱希特建筑公司（Odebrecht）行贿案是拉美体系性腐败的典型案例，包括时任总统、前总统、内阁高
官、国会议员、政党领导人在内的200多名政要被卷入跨国公司行贿案。秘鲁审计总署2014年报告称，全国时任25位省长中有19位正在接受反腐败调查，仅阿雷基帕（Arequipa）和安卡斯（Ancash）两省涉嫌腐败的官员就超过 1400人，极少官员不涉腐。安卡斯省省长阿尔瓦雷斯（Alvarez）把自己的亲信安插到省政府和省议会，并买通了地方法官和本省选出的国会议员，构建了一个庞大的腐败网络，他创建的地方政党蜕变为黑社会组织，其罪行
因谋杀两名调查记者而败露。

其次，拉美腐败犯罪类型多样化、国际化。学术界通常按照严重程度把腐败罪行分为三种类型，即大腐败（grand corruption）、中层腐败亦称管理腐败（administrative corruption）和小腐败（petty corruption）。这些在拉美都很常见。大腐败通常涉及重大政治、经济决策和规则的改变，参与者为最高层政治决策者如总统、部长、国会领导人、司法机构领导人及商界领袖人物等。拉美的大腐败案件牵涉重大利益分配，多出现在私有化、大型公共工程招标、金融监管等领域，在新自由主义改革、金融危机纾困过程中发生频率较高，墨西哥、巴西、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、哥伦比亚、危地马拉等大多数拉美国家都曾曝出此类案件，阿根廷的梅内姆政府和巴西科洛尔政府都曾因此受到指控。墨西哥国家电信公司私有化是这类腐败的典型案例，时任总统萨利纳斯（Carlos Salinas）及其经济内阁为大企业家斯利姆（Carlos Slim）量身定做了一整套规则，使斯利姆以不到6%的股权控制了价值数百亿美元的国有大公司墨西哥电信，并授予其垄断经营特权，使斯利姆在短短几年内成为了世界首富。中层腐败主要发生于政策执行层面，参与者多为中央或地方政府的中高级官员、地方企业及个人，通常通过侵占公共资产、扭曲公共政策来获取非法收益。小腐败指的是基层行政、执法人员的腐败行为，警察部门和行政许可审批部门是此类腐败的高发领域。中层腐败和小腐败在拉美非常普遍，民意调查显示，约有1/3 到 1/2 的受访者曾经直接卷入这两类腐败犯罪，该比例在巴西和墨西哥高达65% 左右，只有少数国家较低，如智利5%、乌拉圭7%、巴拿马9%等。

拉美腐败犯罪呈现明显的国际化趋势。近30年来，伴随着全球化进程的加速，越来越多的跨国公司进入拉美，拉美本土的大公司也开始跨国经营，跨国商业贿赂呈上升趋势，腐败官员逃亡国外的案例日益增多。以巴西奥德布莱希特建筑公司行贿案为例，这家跨国公司的业务范围和行贿对象并不局限于巴西国内，而是扩展到秘鲁、墨西哥、阿根廷等十余个拉美国家，甚至远及非洲的安哥拉。拉美贪腐官员外逃者明显增多，其中广为人知的当属秘鲁前总统藤森，他曾借出访之机逃往日本。秘鲁前总统托莱多长期居住于美国，以逃避腐败指控。这类贪腐官员往往把资产隐匿于国外，给追赃工作造成了极大困难。贪腐国际化趋势对拉美国家的反腐败斗争构成严峻挑战。

第三，拉美国家的腐败程度存在明显差异。拉美国家可以分为低度腐败和高度腐败两大类，智利等三国属于前者，其他国家属于后者。在透明国际多年的调查中，智利、乌拉圭和哥斯达黎加三国向来表现突出。2020年，乌拉圭得分71，在180个国家中位列第 23 位，在美洲地区仅次于加拿大（77分）、高于美国（67分）。智利得分 67，与美国并列全球第 27 位。哥斯达黎加得分57，位列第42位，稍逊于以色列（60 分）。在世界银行腐败控制指数排名中，乌拉圭、智利和哥斯达黎加的得分与位次同样靠前，明显超出其他拉美国家。例如，2016 年它们的得分分别为 91、90 和 80，而阿根廷、巴西、墨西哥分别仅得 39、37 和 29 分。因此，拉美国家在腐败严重程度上明显呈现出两大类。

从次地区层面看，拉美腐败最严重的次地区国家为中美洲国家和墨西哥，其中的哥斯达黎加为例外。腐败次严重国家为安第斯地区国家，如秘鲁、哥伦比亚、玻利维亚等国。南锥体国家情况相对较好，包括了智利、乌拉圭等“优等生”，但巴西和阿根廷表现不佳，巴拉圭更是拖后腿的国家。 

二、拉美国家腐败的特殊根源

为什么拉美会产生如此严重的体系性腐败？高度腐败的根源何在？不回答这些问题，就很难找到根治腐败的良方。学术界从不同的思路对这些问题进行了探究，但结果并不令人满意，研究腐败根源需要新思路、新角度。

传统研究中的文化路径和制度路径存在缺陷。以往对拉美腐败问题根源的认知可分为文化路径和制度路径。文化理论强调拉美殖民地传统文化中的阴暗面，即天主教文化具有双重道德观，天主教徒会把家庭及私人关系置于抽象的道德原则之上，从而为腐败行为提供借口。此外，殖民地传统文化中的等级观念、集权主义也促进了腐败。文化理论的缺陷在于不能解释拉美国家内部腐败水平的差异。事实上，除若干加勒比岛国之外，其他拉美国家都是西班牙、葡萄牙的前殖民地，也都是天主教、伊比利亚传统文化的继承者。在同样的文化背景下却出现了低度腐败国家与高度腐败国家的差异，文化传统理论难以作出具有说服力的解释。

从制度角度对腐败问题的探索20世纪末期以来渐成主流。在政治方面，关于民主制度与腐败关系的传统观点认为，通过选举和三权制衡等制度，民主制度下的公民可以向政治家和官员问责，因而民主政府会比威权政府更清廉。但实证研究并不支持这种逻辑。多个跨国定量分析显示，当代民主体制与腐败水平之间的相关关系非常微弱。对拉美国家的实证研究也表明，在20世纪80年代的第三波民主化之后，拉美的腐败水平不降反升，这与之前的预期截然相反。有些学者转而强调，是某些特定的民主规则导致了腐败，如总统制、比例代表制等。但是，把腐败归咎于特定政治制度显然是不恰当的。以墨西哥为例，这个国家在2000年民主化前后的清廉指数保持了稳定，基本没有变化。就总统制而言，乌拉圭、智利、哥斯达黎加都实行总统制，但它们都属于拉美的低度腐败集团，同样实行总统制的其他拉美国家则属于高度腐败集团。比例代表制也是如此，墨西哥的议会选举制度以简单多数制为主，辅之以比例代表制，但其腐败水平要高于实行比例代表制的巴西和阿根廷，这说明比例代表制也不是导致腐败的决定性因素。在经济方面，关于经济制度与腐败关系的通常观点是，新自由主义经济制度如自由化、私有化缩小了国家机构的规模和权力，减少了国家对经济行为的干预，从根本上降低了寻租、腐败的可能性。但是，拉美国家的实际情形与此相左。实证研究表明，拉美的新自由主义改革实际上导致了腐败水平的提高。改革虽然整体上削弱了国家权力，但在国企私有化、反危机、金融监管等领域却为政治精英提供了腐败机会。

为了找到拉美腐败问题的症结，学界和相关方不断进行新的探索。其中，社会资本理论从更广阔的社会结构与社会关系视角对腐败根源进行解释。著名政治学家、美国政治科学学会前会长罗伯特·帕特南（Robert Putnam）提出，意大利地方政府在绩效、清廉程度上的差异可以用社会资本来解释。社会资本指在一个平等社会中形成的合作型社会关系网络，包括工会、社区组织、环保组织等。社会资本越多，越有助于加强问责和遏制腐败，反之就会形成垂直型庇护主义（clientelism）关系网，政府绩效低下，腐败盛行。为什么有的社会积累了资本而有些社会却形成了庇护主义？美国著名政治学家詹姆斯·斯科特（James Scott）、阿根廷学者奥耶罗（Javier Auyero）等研究指出，政治庇护主义是一种不平等的政治依附关系；在高度不平等的社会中，资源更为稀缺，穷人的生存问题更为紧迫，他们不得不向资源的拥有者∕恩主（patron）寻求帮助，以政治支持（选票、参与政治活动）换取物质利益，沦为其附庸（client）。因此，长期存在的、显著的不平等（包括财富、社会地位的不平等）会造就政治庇护主义。在不平等状况比较严重的拉美、中亚、南亚、东南亚和非洲等地区，政治庇护主义仍广泛存在。只有在相对平等的经济社会条件下，社会资本才能积累起来。综合起来可以得出结论：严重的经济、社会不平等会引发政治庇护主义，进而导致严重的腐败；在平等的基础上才能积累社会资本，从而根治腐败。这是有别于文化和制度的第三条研究路径，即社会路径。

拉美的社会政治现实与腐败现象的密切联系表明社会路径研究对于揭示拉美腐败问题症结的有效性。拉美国家不平等和贫困问题严重，滋长了广泛的政治庇护主义，进而为腐败提供了社会土壤。首先，拉美的不平等问题非常严重。该地区向来被称为“最不平等的大陆”，高度不平等的状况由来已久，从殖民地时期一直延续至今。根据联合国数据，在1970～2000年，经合组织国家的基尼系数平均值为0.33，亚洲国家为0.41，而拉美国家为0.51。世界上15个最不平等的国家中有10个为拉美国家。根据联合国拉美经委会的统计，拉美国家在2018年的基尼系数平均值降到了0.47，有了较为明显的进步。但应注意的是，地区主要国家巴西、墨西哥、智利等国的基尼系数并没有下降，其中巴西还有所回升，仍保持在0.54的高位，这意味着拉美地区的大部分人口仍生活在高度不平等之中。

其次，拉丁美洲仍处于相对贫困之中。20世纪80年代初，拉美贫困率约为40%，极端贫困人口约占20%。1982年债务危机爆发后，拉美的贫困率和极端贫困率不断上升，至1990年分别达到48.4%、22.6%。也就是说，约一半人口生活在贫困之中，接近1/4的人口处于极端贫困状态。伴随着21世纪初期的出口繁荣，拉美地区的贫困率逐步下降，2018年为30.8%，极端贫困率同年降至11.5%。随着出口繁荣期的结束，贫困率缓慢下降的趋势逆转。截至2019年，拉美地区仍有1.91亿人口生活在贫困线以下，7200万人口生活在极端贫困之中。

拉美不平等和贫困导致了广泛的政治庇护主义，巴西、墨西哥、阿根廷、秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔等大多数拉美国家都是如此。吉罗迪（Agustina Giraudy）等对拉美18个国家在1950～2016年期间的庇护主义体系发育水平作了研究测算。它表明，乌拉圭、智利、哥斯达黎加的庇护主义指数长期平均值最低，分别为0.005、0.02和0.02，庇护主义较轻微。大部分拉美国家的长期均值超过0.2，其中尼加拉瓜、委内瑞拉等国的得分在0.4以上，这表明它们具有中度甚至严重的庇护主义问题。

再次，拉美政治庇护主义导致高度腐败。一方面，庇护主义导致各级官员效忠于恩主，使国家机构间的横向制衡机制失效。拉美庇护主义是通过政党体系运作的，政党领袖自上而下地分配资源，用于收买选民，保证自己挑选的候选人（高级附庸）当选，并将其安插到各级政府、议会和司法机构之中。因此，基层选民丧失了通过选举进行问责的权利，各级各类民选官员依靠恩主的资源才能当选，他们只对自己的上级恩主效忠，不对选民负责。当某个政党通过选举控制了政府、议会和司法机构时，政党领袖∕总统就可以通过自己的高级附庸集中权力，把法治变成人治，从而破坏三权之间的横向制衡机制。阿根廷总统梅内姆就利用庇护主义网络控制了本党议员，进而控制了国会，并通过国会的人事任命权控制了最高法院，最终得到了国会特别授权和一系列有利的司法裁决，摆脱了三权间的制衡，在私有化过程中制造了阿根廷历史上最大的腐败丑闻。墨西哥电信私有化案曾遭到反对党的指控，但总统任命的总检察长决定不予立案，执政党控制的国会司法委员会只进行了短暂调查便撤销了指控，反腐败制度形同虚设。这是拉美国家民主制度失效、大腐败案件频发的深层原因。

另一方面，庇护主义网络使社会中下层与政治精英结成利益同体，导致民众丧失了监督政府的意愿。拉美社会中下层民众面临巨大的生活压力，对庇护主义网络分配的利益高度依赖，从政治精英的某些腐败行为中受益，在一定程度上与政治精英结成了利益同盟，因此没有强烈的意愿去制约精英的腐败行为，造成纵向社会监督的失效。墨西哥三大政党——革命制度党、民主革命党和国家行动党及巴西的主要政党、阿根廷的正义党和多数地方政党等都已经庇护主义化了。它们在公共产品及服务分配中经常采取歧视性做法，把大批社会中下层选民推向庇护主义网络，实现了二者的利益捆绑，在一定程度上把民众变成了腐败行为的“同谋”。

再一方面，政治庇护主义破坏了社会中下层的横向组织，虚化了政治参与，使民众没有能力去监督政府。田野调查揭示了这一点。墨西哥受访者艾蕾娜（Elena）说：“我长期参加左翼组织的活动，但洛佩斯·奥夫拉多尔（López Obrador，民主革命党领袖，现任墨西哥总统）的社会政策完全是个人化的，他清除了人民的组织，把所有人都与他直接联系起来，原来的组织都瘫痪了。”墨西哥城居民贝阿德丽丝（Beatriz）表示：“除非你支持民主革命党，否则你就无法得到贷款和房子。他们会要求你每周去参加造势大会，去某个监狱门口抗议关押民主革命党党员，参加1968年大屠杀纪念会等等，这些事会把人累垮，但你不得不去，我每次都是签完名就离开。也有好多人找借口不去，但这样就很难拿到贷款。你必须做他们要求的一切，这些党奴役我们，剥削我们，一旦拿到贷款我就再也不参加他们的活动了。”因此，在庇护主义体系中，民众成为腐败的“同谋”和牺牲品，他们既无意愿也无能力对政府进行问责，这使纵向与横向制衡机制全部失效，为腐败敞开了大门。

量化研究可以比较精确地证实“庇护主义→问责缺位→高度腐败”的生成机理。世界银行的“世界治理指数”（Worldwide Governance Indicators,WGI）长期专门研究和测量各国问责水平，本文使用其中的数据。根据拉美18国的庇护主义指数与问责指数（1996～2016年的算术平均值）、问责指数与清廉指数（1996～2016年的算术平均值）进行的回归分析显示，庇护主义指数与问责指数的皮尔森（Pearson）相关系数为-0.8453，二者之间存在统计学意义上的较强负相关关系，即庇护主义越严重则问责水平越低，庇护主义最弱的智利、乌拉圭和哥斯达黎加拥有拉美最强的问责能力。问责指数与清廉指数的皮尔森相关系数为0.8758，二者之间存在统计学意义上的较强正相关性，表明问责水平越高的国家越清廉，反之亦然。拉美最高问责水平的智利等三国同样属于最高清廉水平之列，而低问责水平的墨西哥等国则出现了高度腐败。这就进一步证实了“政治庇护主义→问责缺位→高度腐败”因果链条。

三、拉美腐败治理的经验与教训

全球范围内腐败问题对国家发展的危害日益显现，拉美等地区国家对腐败治理的关注程度随之提高，进而不断加强反腐败斗争。拉美国家诸多反腐败举措大致可以分为两类，即面向国家机构自身的反腐能力建设和面向社会（包括国际社会）的开门反腐行动。这些举措取得了一定效果，但未能从根本上扭转腐败问题日益严重的趋势，唯有智利等国依靠社会资本防治腐败产生了明显效果，值得关注。

（一）拉美国家密集的反腐败行动取得了成效，但仍有明显局限性。

首先，反腐能力建设的核心是增强国家机构惩治腐败、预防腐败的能力。拉美国家主要采取了以下做法：一是普遍增加了反腐败机构的预算拨款，主要用于多样化的业务培训、提高基层执法人员工资和日常工作的信息化水平。巴西、委内瑞拉等国的审计部门、总检察院等部门都得到加强。二是加强了各反腐机构之间的沟通、协调与合作。反腐败职能通常分散于若干个政府部门，在拉美国家，通常包括审计总署、总检察院、法院以及国会相关立法职能部门，既有行政、立法部门，又有一些独立机构，容易出现各自为政、相互掣肘的局面，各部门之间的协调配合对提高反腐工作效率非常重要。智利三大反腐败机构审计总署、国家辩护理事会和公共部（总检察院）建立了信息分享和协同调查机制，确保可疑信息能够被及时发现并立案调查。墨西哥政府建立了反腐败部际协调委员会，包括18个政府部门和独立机构负责人，统筹协调重大反腐行动。阿根廷成立了部级反腐败办公室，负责协调各反腐机构的工作。三是改善公职人员的激励机制，预防腐败。墨西哥通过了《公务员法》，明确规定了公职人员的入职资格、招录流程和晋升、奖惩标准，提高了工资待遇，从源头预防腐败行为的发生。巴西国会加强了道德委员会的作用，在2004～2007年间对180名涉嫌腐败的议员进行了调查，并开除了其中4名议员。

其次，开门反腐行动的重点是发动社会外部力量反腐，包括提高政府信息透明度、鼓励社会组织的外部监督、利用外部智库资源、加强国际合作等。拉美国家近年来逐步意识到，单靠公共机构反腐难以应对严重而广泛的腐败问题，墨西哥政府因此提出“社会参与是预防腐败的关键”。发动社会力量的第一步是提高政治透明度，让公众了解政府及公职人员的相关信息，尤其是腐败高发部门的信息。巴西审计总署专门设立了“透明”网站，向全社会开放联邦政府在各州市开展的社会项目信息，其中包括项目预算及执行情况、招投标信息等。墨西哥政府推动国会通过了《联邦透明与政府信息法》，规定除极少数例外，政府所有信息都要向社会开放，公民有权利申请了解政府机构的详尽信息。为此，墨西哥专门设立了联邦信息总署，以保证公众的知情权和监督权。成立后的第一年，信息总署就收到3.6万份信息公开申请，其中73%的要求得到了满足。智利、厄瓜多尔、危地马拉、尼加拉瓜、秘鲁、巴拿马等拉美国家都实施了这方面的举措。继提高透明度之后，拉美多国政府开门邀请非政府组织对公共项目进行监督。墨西哥政府与透明墨西哥（Transparencia México）、瓦哈卡集团（Grupo Oaxaca）等非政府组织进行合作，共同开展反腐败宣传、预算监督等工作。玻利维亚政府邀请非政府组织参加重大决策听证会，鼓励它们参与问责。巴西审计总署则鼓励非政府组织重点监督地方政府的财政预算情况。此外，拉美国家的政府还重视大学、研究机构的智库功能，鼓励它们对腐败问题开展研究，以获取对腐败成因、治理方法、效果评估等方面的深度认知，并与这些机构开展了人员培训合作。

另外，为应对腐败犯罪国际化的挑战，拉美国家加强了反腐败国际合作。在20世纪90年代之前，拉美国家的反腐败国际合作几乎是一片空白，缺乏打击国际化腐败犯罪的工具，在国际追逃方面无所作为。1996年，在委内瑞拉总统卡尔德拉（Rafael Caldera）的倡议下，拉美国家达成共识，签署了《泛美反腐败公约》（IACAC），这是世界上第一个反腐败国际公约。1997年，阿根廷、巴西、墨西哥等国加入了经合组织的《打击在国际商务交易中行贿外国官员行为的公约》。2003年，19个拉美国家签署了《联合国反腐败公约》。这些国际条约以及其他一些国际反腐合作机制为拉美国家提供了有力的法律工具，推动了反腐败斗争。秘鲁政府在引渡藤森、蒙特西诺斯等外逃者的过程中充分利用了国际合作机制，秘鲁检察官向外国政府发出了几百份合作调查的请求，追回了数亿美元的赃款，并得以给80多名罪犯定罪。巴西政府在奥德布莱希特公司行贿案的办理过程中也在引渡、调查取证等方面得到多国政府和国际组织的大力协助。

总的来说，拉美国家在完善制度、提高能力、借用外力、国际合作等方面都进行了大量尝试，也取得了一定成效。例如，奥德布莱希特公司行贿案的调查工作之所以能取得明显进展，在一定程度上要归功于巴西司法界多部门协作能力的提高。在国际合作领域取得的成果尤为丰硕,从秘鲁的藤森案到巴西的“洗车行动”都开展了卓有成效的国际合作。但是，多项国别及地区范围的民意调查显示，近年来民众对腐败程度的感知没有明显变化，拉美地区近五年来的“清廉指数”得分也没有发生变化。拉美的总体腐败程度只出现了轻微变化。其原因在于，政治庇护主义使反腐制度和机构处于虚化、空转状态，导致社会反腐力量的弱化，因而难以扭转高度腐败的态势。例如，墨西哥2012年建立官员财产申报制度后，当年申报率为79%，四年后降至16%，但没有任何官方机构、社会组织对此问责，已申报信息没有得到认真审核，使申报制度变成了一纸空文。在不少国家，腐败网络已经根深蒂固，甚至和有组织犯罪集团融为一体。据调查，墨西哥72%的市级政府包庇了有组织犯罪行为，秘鲁的省级政府往往被犯罪团伙甚至贩毒集团所控制，危地马拉的司法系统已经被犯罪组织所掌控。因此，拉美反腐败的主要教训是：不根除庇护主义，就难以根除高度腐败。

（二）拉美低度腐败国家的经验揭示了社会资本对于防治腐败的重要性。

从社会资本角度看，智利等低度腐败国家确实与高度腐败国家有明显差异。首先，智利等三国的社会状况要明显优于拉美其他国家。在联合国人类发展指数排名中，智利多年来都居于拉美国家的首位，乌拉圭和哥斯达黎加虽名列巴巴多斯、特立尼达和多巴哥等加勒比岛国之后，也都长期位居地区前五名。其中的例外情况是，智利的基尼系数在拉美国家里是比较高的，基本处于中游水平。原因在于，智利的寡头精英集团拥有极其巨大的财富，推高了基尼系数，而其他阶层的收入分配相对平等，总体社会状况要好于其他拉美国家。

与高度腐败的拉美国家相比，智利等三国的劳工、妇女、学生、邻里、环保等社会组织更为发达，形成了较丰富的社会资本，遏制了庇护主义，加强了问责，降低了腐败水平。智利的各类社会组织都比较发达。以矿业和码头工会为主的智利工会是拉美最具实力和自主性的劳工组织。强大的工会组织不仅促进了经济平等，而且避免了庇护主义。智利学生运动向来活跃。2005年,圣地亚哥学生中心大会（ACAS）等组织与教育部建立了每周磋商机制，密切关注教育改革及经费使用状况。多个妇女组织在长期斗争后为女性争取到了合法堕胎、产后24周带薪假期等权益。此外，智利社会组织之间的横向联系密切，2006年、2011年学生抗议活动和2011年全国大罢工都演变为各类组织的联合行动，参与规模都在100万人以上。乌拉圭的社会组织也很强大。全国统一的工会组织拥有很强的内部凝聚力和政治影响力，是长期执政的左翼政党广泛阵线（Frente Amplio）的核心组织。另一支社会力量全国退休金与养老金领取者协会组织（ONAJPU）由遍及全国的120个地方组织组成，成员众多，高度关注养老金改革议题。妇女组织也很活跃，围绕合法堕胎等议题进行了长期抗争。这些组织之间保持了密切的横向联系，养老金领取者组织曾与工会合作，共同推迟了养老金私有化改革。哥斯达黎加也拥有积极活跃的公民共同体，工会、环保、学生组织的联盟在反对电力、通讯部门私有化运动中取得了一系列成果，维护了社会中下层的利益。除传统社会组织外，在抗议《美国与中美洲自由贸易协定》（CAFTA）的过程中还崛起了180多个社区邻里组织，它们组成了全国统一的爱国者委员会，进行了长达5年的大规模抗议活动。

这三个国家的社会组织具有规模大、独立性强、横向联系密切等特征，形成了制约腐败的两种机制。三国强大的社会组织发挥了纵向监督功能。它们与政府、国会、政党互动频繁，要求公共机构披露信息、保持高透明度，并就相关事项与其进行谈判和协商，具备较强的监督问责能力。乌拉圭、哥斯达黎加的社会组织都曾就重大议题发起全民公投，深度参与重大方针政策的制定，有助于预防大腐败行为。三国多年没有出现涉及政治高层的重大腐败案件。同时，三国没有形成强大的庇护主义政党，健康的党内关系有助于横向监督、权力制衡机制的落实。在智利私有化过程中，执政联盟的多数议员没有附和总统的方案，而与工会采取了相同立场，对私有化方案进行了严格审查，基本杜绝了腐败现象，这与阿根廷、墨西哥等国极度腐败的私有化形成了鲜明对比。这些社会实践证实了“社会资本→高度问责→低度腐败”的因果链条。

总的来说，智利等国社会资本较为丰富，对公共机构形成了有力的监督和制约，保证了各项反腐败制度的正常运转，从而遏制了腐败行为的大范围蔓延。但是，这些国家的经济精英集团和保守派军队在权力结构中仍占据优势地位，20世纪70年代的智利、乌拉圭军事政变即为明证。虽然它们的腐败问题比较轻微，但寻租行为却为精英集团攫取了巨大利益。这正是拉美发展的矛盾性和复杂性所在，也值得更为深入的探究。（注释略）