摘要：巴西现行政治体制的核心安排是联盟总统制。再民主化以来,巴西碎片化政党格局导致总统所在的政党永远处于国会少数。历届巴西总统必须构建和维系一个多党执政联盟,才能在国会中取得多数支持,保障体制运转和政治稳定。就形成基础而言,执政联盟依赖于围绕一系列特殊"产品"形成的利益交换;就结构而言,执政联盟的主要特点是成员所属政党数量多、意识形态差异大和内部权力分配不均衡。执政联盟能否平稳运转,往往依赖于总统的个人协调能力和政府当前的表现。这种状况折射了联盟总统制的内在脆弱性。该国近年爆发的经济政治危机进一步凸显联盟总统制的局限性:浓厚的庇护色彩、易于滋生政治腐败和包含大量的政党"否决者"。巴西正面对这样一种政治困局:一方面,以修正和完善联盟总统制为主要内容的政治改革势在必行;另一方面,长期存在的保守政治格局阻碍了上述改革的启动。这种困局无疑将使巴西的政治走向变得愈加不明朗。

关键词：联盟总统制 执政联盟 政治改革 政治困局

 

在近20年间，巴西整体形势经历一轮剧烈的变动。在21世纪的第一个10年，巴西实现持续而快速的经济增长，一度在国际舞台上发挥突出作用，成为新兴经济体的代表；但在第二个10年，该国面临一种完全不同的处境。经济增长陷入停滞，大规模抗议活动频发，“洗车行动”(Lava Jato)更是导致该国爆发“困扰一个民主国家的最大腐败丑闻” 1。行政和立法部门间的对立激化，罗塞夫(Dilma Rousseff)总统被免职，民众对政党和政治人物的不信任感与日俱增。正是在这种背景下，极右派政治人物雅伊尔·博索纳罗(Jair Bolsonaro)于2018年出人意料地当选总统。

在这样一种时代背景下，有关巴西政治体制的讨论再度热络起来。在再民主化启动(1985年)以来，制度设计和政治改革一直是该国社会科学研究的最重大主题，而所有相关分析都指向该国政治体制的核心设计——联盟总统制。由此形成的焦点问题是：联盟总统制何以能够在巴西运转?它能否带给巴西良好的国家治理?本文主要结合巴西从再民主化启动到2018年大选之间的政治实践展开分析。

一 巴西政治体制的核心：联盟总统制

联盟总统制被视为巴西1988年宪法的直接产物。这部宪法是历史传统、政治观念和现实力量对比相互作用而产生的。它对前一部宪法(1946年宪法)保持了很大的延续性，沿用总统制和两院制国会；不同之处在于，它授予总统较以往更大的权力，以便使行政部门在国家权力格局中占据主导，避免重演在上一段民主体制时期(1946—1964年)内频繁发生的府院僵局。由于历史原因和选举规则的影响，巴西在再民主化以来形成了一个高度碎片化的政党格局，总统所在政党在国会永远处于少数；总统必须构建一个多党执政联盟，以便在国会取得多数支持，从而实现平稳执政、保障政治体制的正常运转。巴西学者阿布兰谢斯(Sergio Abranches)在1988 年率先使用“联盟总统制”(Coalitional Presidentialism)定义该国政治体制的这一核心特点。2从此之后，这一术语得到学术界的广泛使用。

表1 1985年以来的历届巴西政府

对于联盟总统制的研究是有关巴西政治研究的最重大主题之一。联盟总统制可以视为理解巴西民主体制架构的一种方式以及由此形成的政治实践。3它强调总统权力和结盟政治是实现国家可治理性的关键变量。它的基本作用是处理行政和立法部门间的关系，也就是总统为了寻求支持而构建执政所必需的国会多数。就性质而言，联盟总统制是一种源于选举规则和总统权力的非正式体制，是巴西政治对总统制和碎片化政党体系并存所导致制度困境的补救，帮助走出总统所在政党永远处于国会少数的怪圈。

联盟总统制是多党总统制的一种形态。在第三波民主化浪潮兴起之前，世界上只有很少几个多党总统制的案例存在(例如1946—1964年的巴西和20世纪30—60年代的智利)。随着第三波民主化浪潮到来，多党总统制被拉美国家、苏联国家(例如俄罗斯、乌克兰和亚美尼亚)、亚洲国家(例如印度尼西亚)和非洲国家(例如肯尼亚、贝宁和马拉维)广泛采用。但是，它的可行性受到学界的质疑。在许多学者看来，拥有巨大立法权的总统不愿意构建多党执政联盟；总统制和多党制的制度组合势必放大总统制的固有“风险”(perils),加剧行政—立法部门之间的对立，很可能成为导致新兴民主体制崩溃的诱因。4在20世纪80年代末至90年代，许多学者对巴西民主体制的前景持悲观看法。斯泰潘(Alfred Stepan)指出，该国严重碎片化的政党体系势必引发行政和立法部门间的冲突。5在梅因沃林(Scott Mainwaring)看来，总统制、碎片化政党体系、弱纪律性政党和联邦制产生了一种充满问题的制度组合，使历任巴西总统都难以建立起可靠的支持基础。6

巴西在卡多佐政府时期和卢拉政府时期的稳健表现扭转了外界对联盟总统制的悲观看法。卡多佐政府是该国再民主化以来第一次出现的成功联合政府。这一状况在卢拉政府时期得到延续。新的经验观察结果使部分学者开始对联盟总统制/多党总统制产生较为乐观的看法。一些学者根据巴西的经验指出，多党总统制能够保持稳定运转和持久性。7一些学者指出，总统制国家具备构建类似(欧洲)议会制国家联合政府的可能性；总统能够像总理一样，通过组建政党联盟在国会获得足够的支持。8这是因为，行政和立法部门间的关系模式是基于协调或谈判，而非零和关系。9多党总统制应当被视为不同于欧式多党议会制和美式两党总统制的特殊政治体制形式。10

进入21世纪以来，各国学者重点关注巴西等国如何构建和管理多党执政联盟。一些学者指出，在总统制之下构建多党联盟的前提是总统掌握足够的权力和资源，以便换取许多政党的支持。11巴西等国的总统恰恰拥有这样一个“工具箱”(也就是多样化的制度工具和丰富的财政资源),能够对其他政党和政治派别形成吸引力。12对拉美、非洲和苏联国家的观察显示，这个“工具箱”包含5种“工具”:立法权、预算制订/执行权、部长任免权、对政党的影响力和非正式规则。13总统不仅需要精心构建执政联盟，还需要对它进行针对性的管理。14

经历30余年的实践后，巴西联盟总统制因其生命力而受到许多学者的认可。在他们看来，它推动了该国民主体制的巩固。15具体而言，联盟总统制能够阻止滥用权力、鼓励协调与共识；联合治理能够带来政治的温和化与稳定性；非正式政治交易机制或其他较为隐形的制度架构能够产生足够的抵消作用，使国家治理以较为平稳的方式实现。16因此，巴西在1985年以来经历了历史上最长时间的民主体制，没有重演上一段民主体制时期频发的府院僵局。

与此同时，巴西联盟总统制仍然面临根深蒂固的质疑。每当该国经济下行或出现政治危机，质疑者就会提出这一看法：总统制和多党制的制度组合不能带来良好的国家治理。在他们看来，即使联盟总统制能够带来政治稳定性，但却牺牲了本就脆弱的横向问责；17由于以巴西为代表的多党总统制过于依赖恩惠手段施政，因而是不稳定的；18巴西1988年宪法的本意是实现总统制与多党制的完美结合，实际上却使国家陷入某种程度的“不可治理性”。19联盟总统制不应被视为一个解决办法，只是折射了巴西总统在治理国家时面对的种种困难。20

二 巴西多党执政联盟的构建和管理

在多党总统制下，先由总统提出成立联盟，各政党若认为联盟符合它们的利益则予以接受。21总统是多党执政联盟的缔造者，有权决定与哪些政党结盟，如何分配权力和经济利益。作为一个理性行为体，总统希望最大可能实现其政策目标；如果总统没有足够的权力控制立法进程，就会倾向于构建长期性的多党联盟。就制度设计而言，总统拥有构建多党执政联盟的基本条件：第一，享有宪法赋予的强大权力；第二，掌握可以进行政治交易、构建多党联盟的诸多“产品”(政府部长职位、政治分肥、恩惠资源等)。政党也具有加入执政联盟的意愿：政党能够借助与总统的合作，提升其政治影响力，进而形成选举优势；能够获得政府部长职位，分享政府部门预算，形成较大的决策影响力；其国会议员能够从政府获得各种恩惠资源和政治分肥，回报其支持者。

在当代巴西，总统的执政和政治体制的运转都有赖于组成一个成员广泛的执政联盟。相较于其他多党总统制国家，巴西总统构建多党执政联盟的必要性尤为突出(见表2)。

第一，巴西国会是世界上碎片化程度最高的国会之一。1990年以来，没有任何一个政党能够在众议院赢得超过25%的席位。22本届国会(2019—2023年)共有25个政党。23这一状况意味着，巴西总统在国会取得多数支持的难度远远超过其他多党总统制国家。

表2 多党总统制国家结盟必要性指数

注：结盟必要性指数(Index of Colitional Necessity)是以有效政党数量乘以总统所在政党以外政党控制的国会席位比重值，再除以10得出。这一指数主要用于反映总统所在政党的脆弱性。资料来源:Paul Chaisty et al.，“Rethinking the‘Presidentialism Debate’:Conceptualizing Coalitional Politics in Cross-Regional Perspective”,in Democratization,Vol.21,Issue 1,2014,pp.1-23.

第二，巴西的历史经验表明，当总统所在政党或政党联盟属于国会少数派时，总统不仅难以有效治理国家，甚至难以完成任期。巴西再民主化之后的首位民选总统科洛尔在1992年被弹劾下台，与其支持力量在国会处于少数席位有着直接关系。1992年以来，巴西政坛的一条不成文规则就是总统需要组建一个掌握国会多数优势的执政联盟，连续4位巴西总统——卡多佐、卢拉、罗塞夫和特梅尔——都是如此行事。在巴西，一位政治人物在成功当选总统后，往往以选举联盟为基础，吸引更多的政党加入其中，从而构建起一个多党执政联盟(见表3)。

表3 巴西的选举联盟和执政联盟

资料来源:Andréa Marcondes de Freitas，“Governmental Coalitions in Multiparty Presidentialism:The Brazilian Case (1988-2011)”,2012.http://neci.fflch.usp.br/sites/neci.fflch.usp.br/files.[2021-01-23]

在构建和管理多党执政联盟的过程中，巴西总统可以借助意识形态、政治理念吸引一些党派的支持，而在更多情况下则依赖于一系列特殊“产品”(goods)达成政治交易。这些“产品”源于1988年宪法赋予巴西总统的巨大权力，其具体内容包括：(1)可以颁布具有临时性法律效力的政令，(2)享有特定的立法权(主要是预算制订、行政管理方面的立法),(3)负责执行预算，(4)负责任命政府部长(需要获得参议院批准),(5)掌握恩庇职位的分配权。24

巴西总统构建和管理多党执政联盟的“产品”可以划分为“结盟产品”和“交换产品”两类。

第一，“结盟产品”。此类产品(主要是政府部长职位和其他由总统任命产生的重要职务)设定了党派结盟的底线。总统通过任命政府部长组成一个多党派政府，从而构建一个跨党派联盟。换言之，某党派国会议员对总统的支持首先来自总统分配给该党的政府部长职位。总统提供的联盟产品是政府在国会获得支持、进行有效治理的最重要依靠。特梅尔总统最充分地运用了结盟产品，成功建立巴西再民主化以来成员数量最多的执政联盟(21个政党)。在25个政府部长职位之中，总统所在的巴西民主运动党控制7个，巴西社会民主党控制3个，5个部长职位归属无党派人士，另外9个政党控制剩余的10个部长职位。

第二，“交换产品”。此类产品(例如财政预算案和政治任命的高级行政职位)能够解决当前行动带来的成本。巴西总统是联邦政府预算案的提出者和执行者。国会议员们对预算案的提出、修改和执行施加影响，从而为自己的选区争取各种好处。巴西总统和国会的另一个利益交换渠道是对公共职位人选的安排。据估计，巴西联邦政府机构包含约53.7万个职位，其中的2.1万个职位(主要是高级行政职位和顾问职位)由政治任命产生。25总统通过向国会议员的追随者提供此类工作，换取国会议员对政府计划的支持。“交换产品”是多党执政联盟的“润滑剂”。巴西总统不能像美国总统那样指望执政联盟的国会议员必然投票支持自己。一旦面对重大议案的表决，他/她必须一点一滴地在国会构建支持基础，依靠“交换产品”在国会换取支持票。“月费案”26充分反映了巴西总统和执政联盟成员政党之间的这层关系。该案直接牵涉劳工党、进步党、自由党、巴西工党和巴西民主运动党(均为执政联盟的成员),来自这些政党的多名国会议员或是被迫辞职，或是被定罪。

巴西总统甚至可以依靠“交换产品”在国会构建临时性合作联盟，争取执政联盟以外党派的支持。卢拉在2003年1月1日首次就任总统后，计划在1年内完成养老金改革，许多改革措施需要国会批准。即便执政联盟的全体国会议员都投下了支持票，所需票数仍无法保证表决通过。在这种情况下，卢拉政府向两大主要反对党即巴西社会民主党和自由阵线党的国会议员及其控制的州政府提供各种政治“分肥”,从而构建一个临时性的合作联盟，最终确保养老金改革提案在2003年12月获得批准。对该国的许多政治人物而言，意识形态立场只是一系列用于政治算计的参考因素之一。意识形态的一致性并不自动转化为国会议员对某项提案的支持；反过来，意识形态的分歧也并不必然意味着某位议员对某项提案的反对。27

三 巴西多党执政联盟的主要特征与脆弱性

对于多党执政联盟的评估通常基于以下3个标准：第一，联盟的规模，也就是有多少个政党参与其中；第二，联盟内部各党派的意识形态偏好分布，总统既可能组成一个同质性较高、意识形态立场相近的政党联盟，也可能组成一个异质性很高的政党联盟；第三，内部权力分配的均衡性，主要判断标准是执政联盟各成员政党获得的政府部长职位数量。28

就规模而言，从卡多佐到特梅尔的历任总统都构建起一个超大执政联盟(而非一个最小获胜联盟)。所谓超大执政联盟，就是那些拥有众多成员政党、其合计席位数远远超过国会半数的联盟。2016年8月，特梅尔总统建立了一个21党联盟，可以控制众议院的396个席位(相当于席位总数的77%)。这是巴西再民主化以来执政联盟控制的最大数量众议院席位。一般而言，碎片化政党格局和拥有很大立法权的总统相结合，往往导致形成超大执政联盟。29在巴西，建立超大执政联盟的首要原因是：政府在推动重大改革时往往需要修改宪法的相关规定，而宪法修正案的批准需要得到60%的国会众议员支持。

巴西多党执政联盟不仅是超大联盟，其成员所属政党往往有着显著的意识形态差异。卡多佐政府和特梅尔时期的执政联盟是中右联盟，内部的意识形态差异相对较小。在卢拉政府和罗塞夫政府时期，执政联盟是由左右政党组成，形成了较为显著的意识形态异质性。例如，第一届罗塞夫政府由10个不同政治立场的政党组成。其中，劳工党和巴西共产党属于左派政党，巴西民主工党和巴西社会党属于中左派政党，巴西民主运动党、基督教工党(PTC)、国家工党(PTN)属于中间派政党，而共和国党(PR)、共和党和基督教社会党(PSC)属于中右派政党。

就权力集中度而言，历届巴西政府有着不同的做法。卡多佐总统(1995—2002年)按照盟友政党的国会席位数量分配政府部长职位，同时向执政联盟之外的合作者提供相对较小的“政治分肥”。劳工党倾向于权力集中，与盟友政党分享权力的程度较低。在第一届卢拉政府中，劳工党虽然仅仅拥有29%的国会众议院席位，但却控制了60%的政府部长职位；在第一届罗塞夫政府中，17个部长职位(相当于部长职位总数的46%)归属劳工党。30特梅尔政府把大多数政府部长职位分配给本党之外的执政联盟成员政党，这种“过度回报伙伴”的策略使特梅尔总统能够在自己民意支持度低迷的情况下稳固执政联盟。

巴西多党执政联盟的脆弱性是显而易见的，其具体成因为：第一，成员所属政党数量越多，执政联盟就越难以实施共同行动；第二，成员所属政党的意识形态差异越大，执政联盟就越难以就政府议程达成共识；第三，如果执政联盟给予某个成员过高比例的回报，总统就要被迫注入额外的资源，以便使那些所获回报较少的成员感到满意。简而言之，执政联盟的规模越大、意识形态异质性越强、权力分配越是不均衡，就越难以维系。31

在劳工党执政时期，多党执政联盟的脆弱性表现得尤为突出。由于巴西国会的政党格局日趋碎片化，卢拉政府和罗塞夫政府的运转都高度依赖于多党执政联盟(见表4)。劳工党是左派阵营的“领头羊”,但左派政党在巴西政坛的实力有限。因此，卢拉总统和罗塞夫总统不得不在执政期间把中间派和中右派政党(例如巴西民主运动党、国家工党、共和党和基督教社会党)纳入执政联盟，以便在国会取得多数支持。在劳工党执政时期，巴西执政联盟的成员数量不仅远远多于卡多佐政府时期，成员所属政党的意识形态异质性更达到前所未有的程度。

表4 巴西历届政府的结盟必要性指数

资料来源:Debora Duque and Amy Erica Smith，“The Establishment Upside Down:A Year of Change in Brazil”,in Revista de Ciencia Política,Vol.39,No.2,2019,pp.165-189.

在内部权力分配方面，历届劳工党政府与盟友政党分享权力的程度较低。这主要是因为劳工党不得不把大量权力资源首先用于争取党内各派系的支持。即便对卢拉这种善于调和矛盾的政治人物而言，如何与党内派系打交道仍然是他在执政期间的最大挑战之一。他在2003年就任总统之初，把政府部长职位从21个增至35个，确保劳工党获得的部长职位不少于20个。至2004年1月，该党虽然只拥有国会众议院29%的席位，但控制了60%的部长职位。32作为执政联盟的重要成员，权力分配的不均衡性使巴西民主运动党深感不满。时至2015年，该党领导层因第二届罗塞夫政府未增加该党部长职位数量而公开抱怨，声称这种状况使他们感到“羞辱”,威胁不再向政府提供无条件的支持。33在加入执政联盟的第一个10年间(2004—2014年),该党对政府提案的支持率约为80%;2015年以来，这一支持率降至大约60%。34

在劳工党执政期间(2003—2016年),执政联盟因为成员政党数量多、意识形态异质性强和内部利益冲突多而缺乏行动纪律性。一个典型例证是2005年2月举行的巴西众议长选举。卢拉总统极力支持一位劳工党众议员作为候选人，但执政联盟的许多成员政党反应消极。最终获胜者是来自执政联盟另一个成员政党即进步党的候选人塞韦里诺·卡瓦尔坎蒂(Severino Cavalcanti)。此人持保守政治立场，被视为卢拉总统推进改革和连任总统的潜在威胁。另一个典型例证是罗塞夫总统在2012年对全国陆路运输局(ANTT)局长的失败任命。当时，作为执政联盟又一重要成员的巴西民主运动党阻止了这一任命，据传，该党对罗塞夫总统任命其他政党成员担任渔业部长的决定感到不满，因而借机进行报复。35

在社会不稳定或政治危机爆发时，维持这样一个巨大的执政联盟变得异常困难。2015年，糟糕的经济形势和频发的腐败丑闻使罗塞夫总统的民意支持率急剧下滑，执政联盟的许多成员开始担心自身的政治前途。此时，罗塞夫总统试图依靠反腐提升自己的民意支持率，不断推进“洗车行动”,因而激化了与联盟的主要支柱即巴西民主运动党的矛盾。该党高层的多名成员被曝与腐败案有牵连，他们试图阻止调查的进行。2015年10月，来自该党的时任众议长库尼亚(Eduardo Cunha)试图以停止弹劾作为筹码，换取罗塞夫总统同意停止针对他的司法调查，但未能如愿。362016年3月，巴西民主运动党以及一批中右派政党(例如巴西共和党、进步党和共和国党)纷纷退出执政联盟。同年4月17日，众议院表决通过对罗塞夫总统的弹劾议案。在此次表决中，367名众议员投票支持弹劾罗塞夫，其中198 名众议员(54%)来自此前的执政联盟。37

四 巴西政治的困局

再民主化启动以来，以联盟总统制为核心的政治体制使巴西走过了一段比较平稳的发展历程。总统制和多党制的制度组合曾使该国在上一段民主体制时期内(1946—1964年)遭遇挫折。联盟总统制使该国在同样的制度组合下较好地规避了总统与国会二元合法性带来的潜在冲突，成功构建起跨党派执政联盟，达成行政—立法部门间的合作，确保国家可治理性的实现。在地区范围内，联盟总统制使巴西在政治稳定性方面远超其他采取多党总统制的拉美国家(例如厄瓜多尔和玻利维亚)。

在第三波民主化浪潮初起时，民主体制的生存能力是最紧迫的问题；随着时间推移和民主化推进，民主体制崩溃的可能性下降，体制能否生存不再是心腹之患，民主体制的表现或绩效开始受到更多的关注。38对巴西而言，提高民主体制的绩效与联盟总统制的表现息息相关。联盟总统制阻碍国家治理的一面越来越多地显现出来，其主要表现是维护政治体制稳定运转的能力不断下降。这种下降与多党执政联盟的内在缺陷有直接联系。就形成基础而言，执政联盟带有浓厚的利益交换味道，而非依靠共同的政治理念或政策主张；就结构而言，巨大的成员政党数量、强烈的意识形态异质性和不均衡的权力分配导致了执政联盟存在显著的脆弱性。这两种状况导致以下两点后果。

第一，总统需要作为“一个老练的协调者”,推动成员所属政党达成必要的妥协。在许多人看来，卡多佐政府和卢拉政府的成就首先归功于两位总统的高超协调能力，罗塞夫总统被弹劾免职应直接归咎于她不够圆融的个性。然而，随着政党体系不断碎片化、执政联盟意识形态异质性的加剧(源自左派政党的崛起),巴西总统在联盟内部进行利益协调的空间不断缩小。

第二，联盟的运转高度依赖于政府的当前表现。当总统享有高民意支持率时，政党和政治人物纷纷向政府靠拢，借机分享总统的影响力和获取更多恩惠资源。当总统民意支持率下跌时，维系执政联盟就变得极为困难。成员政党和政治人物急于拉开与政府的距离，以免自身政治利益被一位“跛脚”总统损害。例如，卡多佐总统和卢拉总统能够依靠持续的经济增长和受欢迎的社会政策获得选民支持，腐败丑闻难以撼动他们的政治影响力，国会议员们很难跟他们公开“唱反调”。与之相反，罗塞夫总统在民意支持率持续走低时(2015—2016年)遭遇执政联盟的破裂，原先的盟友政党成为弹劾她的主力。

巴西在近10年间面对的经济、政治和社会危机凸显了联盟总统制的局限性。它集中表现在以下三个方面。

第一，总统和国会间的合作关系具有浓厚的庇护色彩，损害了国家政策的负责任性和社会整体利益。总统和国会间的合作关系高度依赖于对特殊“产品”的分配，国会沦为各派政治力量讨价还价的“市场”。各个政党、各位国会议员竭力讨价还价，寻求从总统手中获取更多的资源，然后将其分配给自己的追随者。换言之，政治人物不是通过促进地方经济繁荣和提供公共产品延续自己的政治生命，而是依靠向追随者提供“分肥”和物质回报立足政坛。

第二，总统和国会间的合作有赖于一系列非正式规则，这为权力寻租和腐败开辟了空间。无论是“月费案”,还是“洗车行动”,都折射出腐败在“使政治体制运转”方面发挥了多么重要的作用。39在执政联盟内部，各个政党不愿意揭露其他成员政党的腐败行径，因为如果某个成员所属政党的腐败行径受到揭发，执政联盟的政治地位势必受到损害。事实表明，巴西现有的政治稳定是以损害负责任性和国家治理能力为代价实现的；权力寻租、腐败和种种政治勾当并非意外，而是巴西联盟总统制的一个组成部分。40

第三，以联盟总统制为核心的巴西政治体制包含大量的政党“否决者” (veto players),使那些触动现状的改革难以付诸实施。每一个政治体制都有“否决者”,而在巴西，它不仅包含总统、众议院、参议院这样的 “制度否决者”,还有数量众多的“政党否决者”(国会的众多政党)。这个组合的立场和态度成为巴西政府能否改变现状的重要先决条件。巴西曾在20世纪90年代推动了宏观经济改革，但难以推进巩固经济稳定所需的财政改革，也无力制订和落实教育和社会发展计划(以便提高劳动力生产率、生产能力或应对全球竞争的压力),更没有在降低政府支出方面取得进展。41

巴西联盟总统制是否已经走到尽头?各方对此尚无定论。针对联盟总统制的缺陷与不足，巴西国内有关实行议会制的呼声在近年不绝于耳，特梅尔在总统任上提议实行半总统制。但这些主张缺乏社会共识，难以付诸实施。就现状而言，依靠政治改革对联盟总统制进行完善是一个更为现实的选择。

要想使联盟总统制在当前社会环境下实现平稳运转，构建一个成员数量较少、意识形态同质化程度较高、以较为均衡方式分享权力的执政联盟是至关重要的。为实现这一目标，巴西首先需要实行政党体制改革。该国必须减少政党数量，以期改变国会政党格局极端碎片化的状况。20世纪90年代，巴西政党体系已经属于世界上碎片化程度最高的政党体系之一。2021年，经该国选举法院正式承认的政党多达33个。42新党、小党进入国会的门槛很低，2018年国会一级的有效政党数量达到16.46个，为世界最高值。43这种状况势必使任何一位总统在构建和管理多党执政联盟时面临巨大的困难。其次，巴西还要大力加强政党作为一个负责任行为体的行动能力。该国政党往往有着松散的组织结构和模糊的政治立场，不易对本党成员的选举活动进行有效控制，也难以约束本党国会议员的投票行为。政治人物可以轻而易举地更换党籍。在一届巴西国会任期内(4年),大概每3名国会议员之中就有1人更换一次党籍，有些国会议员的更换次数甚至更多。44

要想减少政党数量和增强政党的负责任性，巴西就必须对选举体制进行重大改革。根据1988年宪法，巴西建立以“开放名单式比例代表制”(OLPR)与“大选区”(以州为一个选区单位)相结合的选举体制。开放名单式比例代表意味着选民往往把选票投给政治人物而非他所在的政党，推动形成以候选人为中心的选举活动，使政治人物和选民形成一种政党之外的选举联系。在大选区之下，巴西政党和政治人物与选民形成较为松散的联系，有利于新政党获得发展空间。此外，巴西的选举规则允许候选人比较轻松地转换政党资格。一些政治人物在个人民望较低的情况下，往往转投某个拥有受欢迎领导人的政党，借以提升自己的选举影响力。

对于政党体制、选举体制的改革势必牵涉巴西的另一个重要政治制度——联邦制。巴西的历史传统和现实状况导致出现强大的州权。1988年宪法把一半的中央财政收入交给州和市，因而使地方政府领导人，尤其是州长变得非常有影响力。许多政治人物不是从本党获取实现政治追求所需的资源，而是仰赖他们所在州的州政府。巴西国会选举实际上是以州为中心展开，各个政党为产生国会议员候选人而举行的初选通常是在州一级举行。国会议员们在巴西利亚就职之后，仍然需要高度关注自己当选州和该州州长的需求。在他们看来，总统和政党的中央领导层既没有“胡萝卜”,也没有“大棒”。45换言之，州的影响力使巴西的政党体系变得更加碎片化，不利于总统在国会构建执政联盟。

如上所述，巴西联盟总统制亟待完善，而所需的配套改革意味着一场重大的政治改革，但巴西尚不具备启动这样一场重大政治改革的整体环境。该国在1988年以来对选举制度和政党制度进行了至少14次改革，但都是零敲碎打。46该国曾在2017年进行选举改革。国会批准设立特别竞选基金，资助各政党参加2018年大选；同时，国会还通过宪法修正案，提升政党获得公共资金、免费广告时间的门槛，以便推动不同规模的政党合并。但是，国会回避采取更为重大的改革措施(例如在国会众议员选举中实行小选区制)。在2018年大选期间，主要总统候选人——博索纳罗和阿达(Fernando Haddad)都提出制订新宪法。但是，在大选结束之后，制宪提议没有了声息。

巴西长期存在的保守政治格局阻碍了重大政治改革的启动。在始于20世纪70年代末的民主化浪潮中，大多数拉美国家经历了自上而下的政治转型，也就是一种由执政者(而非反对派)主导的政治转型。巴西的情况正是如此，该国的民主化完全建立在一揽子协商之上，由此形成的保守政治安排阻碍了巩固民主体制所必需的制度发展，抑制了大众的政治参与，限制了打破极端不平等社会秩序所需的政策调整。47再民主化以来，巴西传统政治精英仍然能够发挥重要作用，使一种民主程度较弱的传统政治持续存在。48该国饱受诟病的选举体制是政治精英阶层有意设计而成，意在使个人自主性最大化，使政党对他们的控制最小化。49这样一种选举体制是该国政党体系严重碎片化的关键诱因。该国虽然有数量庞大的政党，但大多数政党看起来都是空壳而已，只是某个或某些政治人物争夺选举胜利的工具。50联邦制使地方利益集团能够通过控制政党和国会议员来影响总统，从而使地方政治对全国政治产生重大的影响。无论是多党政治体制，或是以开放名单式比例代表制与大选区制为核心的选举体制，还是联邦制，都是巴西现行政治体制的支柱；对它们的重大改革意味着对政治利益做出根本性的调整，势必遭到传统政治精英们的强烈反对。因此，巴西政界和学界在20世纪90年代就开始广泛讨论政治改革，却迟迟难以使改革取得突破。

巴西正面对这样一种政治困局：一方面，联盟总统制不利于实现良好的国家治理，而对它的修正和完善将触及现行政治体制的主要支柱，意味着一场全面、重大的政治改革；另一方面，该国在第三波民主化浪潮中延续了保守政治格局，政治精英阶层无意支持危害自身利益的重大政治改革，由此导致该国迟迟无法形成启动改革所需的整体环境。在这种困局下，巴西行政部门与立法部门、联邦政府和地方政府、执政联盟与在野党难以形成合力，该国推动经济社会结构现代化所需的改革将继续被搁置下去。巴西民众在这种困局中挣扎越久，越会失去对主流政党和政治人物的信心，也就更可能在下届大选中投下“愤怒票”,更加指望政治“局外人”或极端主义者革故鼎新。这一局面无疑将使巴西的政治走向变得愈加不可预测。

 

注释
1Ray Fisman and Miriam A.Golden,Corruption:What Everyone Needs to Know,New York:Oxford University Press,2017,p.13.

2Sergio Abranches,“Presidencialismo de Coalizão:O Dilema Institucional Brasileiro”,em Revista de Ciências Sociais,Vol.31,No.1,1988,pp.5-34.

3Timothy J.Power,“Optimism,Pessimism,and Coalitional Presidentialism:Debating the Institutional Design of Brazilian Democracy”,in Bulletin of Latin American Research,Vol.29,No.1,2010,pp.18-33.

4Juan J.Linz,“The Perils of Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.1,No.1,1990,pp.51-69;Mathew Shugart and John Carey,Presidents and Assemblies:Constitutional Design and Electoral Dynamics,Cambridge:Cambridge University Press,1992;Scott Mainwaring,“Presidentialism,Multipartism,and Democracy:The Difficult Combination”,in Comparative Political Studies,Vol.26,No.2,1993,pp.198-228;Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart (eds.),Presidentialism and Democracy in Latin America,Cambridge:Cambridge University Press,1997.

5Alfred Stepan and Cindy Skach,“Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation:Parliamentarianism versus Presidentialism”,in World Politics,Vol.46,No.1,1993,pp.1-22.

6Scott Mainwaring,“Multipartism,Robust Federalism,and Presidentialism in Brazil”,in Scott Mainwaring and Matthew Soberg Shugart (eds.),Presidentialism and Democracy in Latin America,Cambridge:Cambridge University Press,1997,p.56.

7例如José Antonio Cheibub et al.,“Government Coalitions and Legislative Success under Presidentialism and Parliamentarism”,in British Journal of Political Science,Vol.34,No.4,2004,pp.565-587;Carlos Pereira and Marcus André Melo,“The Surprising Success of Multiparty Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.23,No.3,2012,pp.156-170.

8例如Argelina Cheibub Figueiredo and Fernando Limongi,“Presidential Power,Legislative Organization,and Party Behavior in Brazil”,in Comparative Politics,Vol.32,No.2,2000,pp.151-170;Josep M.Colomer and Gabriel L.Negretto,“Can Presidentialism Work Like Parliamentarism?”,in Government and Opposition,Vol.40,No.1,2005,pp.60-89.

9José Antonio Cheibub and Fernando Limongi,“From Conflict to Coordination:Perspectives on the Study of Executive-Legislative Relations”,in Revista Iberoamericana de Estudos Legislativos,Vol.1,No.1,2010,pp.38-53.

10Carlos Pereira and Marcus André Melo,“The Surprising Success of Multiparty Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.23,No.3,2012,pp.156-170.

11Paul Chaisty et al.,“Rethinking the ‘Presidentialism Debate’:Conceptualizing Coalitional Politics in Cross-Regional Perspective”,in Democratization,Vol.21,Issue 1,2014,pp.72-94.

12Eric Raile et al.,“The Executive Toolbox:Building Legislative Support in a Multiparty Presidential Regime”,in Political Research Quarterly,Vol.64,No.2,2011,pp.323-334.

13Paul Chaisty et al.,“Rethinking the ‘Presidentialism Debate’:Conceptualizing Coalitional Politics in Cross-Regional Perspective”,in Democratization,Vol.21,Issue 1,2014,pp.72-94.

14Carlos Pereira and Frederico Bertholini,“Coalition Management in Multiparty Presidential Regimes”,in Barry Ames (eds.),Routledge Handbook of Brazilian Politics,New York:Routledge,2019,p.316.

15例如Octavio Amorim Neto,“The Presidential Calculus Executive Policy Making and Cabinet Formation in the Americas”,in Comparative Political Studies,Vol.39,No.4,2006,pp.415-440;Leslie Elliott Armijo et al.,“Compared to What?:Assessing Brazil’s Political Institutions”,in Comparative Political Studies,Vol.39,No.6,2006,pp.759-786.

16Leslie Elliott Armijo et al.,“Compared to What?:Assessing Brazil’s Political Institutions”,in Comparative Political Studies,Vol.39 No.6,2006,pp.759-786;Carlos Pereira and Marcus André Melo,“The Surprising Success of Multiparty Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.23,No.3,2012,pp.156-170.

17Andrea Scoseria Katz,“Making Brazil Work?Brazilian Coalitional Presidentialism at 30 and its Post-Lava Jato Prospects”,in Revista de Investigações Constitucionais,Vol.5,No.3,2018,pp.77-102.

18Eduardo Mello and Matias Spektor,“Brazil:The Costs of Multiparty Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.29,No.2,2018,pp.113-127.

19Dana de la Fontaine and Thomas Stehnken (eds.),The Political System of Brazil,Heidelberg:Springer,2016,p.5.

20Fernando Limongi,“Democracy in Brazil Presidentialism,Party Coalitions and the Decision Making Process”,2007.http://socialsciences.scielo.org/pdf/s_nec/v3nse/scs_a01.pdf.[2021-02-22]

21José Antônio Cheibub,Presidentialism,Parliamentarism and Democracy,Cambridge:Cambridge University Press,2007,p.50.

22Paul Chaisty et al.,Coalitional Presidentialism in Comparative Perspective:Minority Presidents in Multiparty Systems,Oxford:Oxford University Press,2018,p.51.

23“Canais de Interação com a Câmara:Bancada Atual”.https://www.camara.leg.br/deputados/bancada-atual;Senado Dederal,“56a Legislatura (2019-2023)”,2019.https://www25.senado.leg.br/web/senadores/em-exercicio/-/e/por-partido.[2021-01-12]

24Lee J.Alston and Bernardo Mueller,“Pork for Policy:Executive and Legislative Exchange in Brazil”,in Journal of Law Economics and Organization,Vol.22,No.1,2006,pp.87-114.

252010年12月的数据,参见Sérgio Praça et al.,“Political Appointments and Coalition Management in Brazil,2007-2010”,in Journal of Politics in Latin America,Vol.3,No.2,2011,pp.141-172.

26“月费案”(Mensalão)在2005年爆发,被视为巴西历史上最严重的政治腐败丑闻。时任巴西劳工党议员罗伯托·杰弗逊(Roberto Jefferson)向媒体揭发,执政的劳工党向部分国会议员按月支付高额佣金,换取他们支持卢拉政府重要议案。巴西司法部门随即展开调查,多名政府部长、国会议员和国企负责人因涉案而辞职或被停职。2012年12月,巴西最高法院裁定25名被告有罪,其中包括曾在卢拉政府担任总统府民事办公室主任的若泽·迪尔塞乌(José Dirceu)。

27Eric Raile et al.,“The Executive Toolbox:Building Legislative Support in a Multiparty Presidential Regime”,in Political Research Quarterly,Vol.64,No.2,2011,pp.323-334.

28参见Timothy J.Power,“Optimism,Pessimism,and Coalitional Presidentialism:Debating the Institutional Design of Brazilian Democracy”,in Bulletin of Latin American Research,Vol.29,No.1,2010,pp.18-33.

29Fernando Meireles,“Oversized Government Coalitions in Latin America”,2016.https://www.scielo.br/pdf/bpsr/v10n3/1981-3821-bpsr-1981-38212016000300001.pdf.[2021-01-25]

30Carlos Pereira and Frederico Bertholini,“Coalition Management in Multiparty Presidential Regimes”,in Barry Ames (eds.),Routledge Handbook of Brazilian Politics,New York:Routledge,2019,p.318.

31Carlos Pereira and Frederico Bertholini,“Coalition Management in Multiparty Presidential Regimes”,in Barry Ames (eds.),Routledge Handbook of Brazilian Politics,New York:Routledge,2019,p.327.

32Carlos Pereira et al.,“Coalitional Presidentialism and Side Payments:Explaining the Mensalão Scandal in Brazil”,May 2008.https://www.lac.ox.ac.uk/sites/default/files/lac/documents/media/bsp-03-08_pereira_c.pdf.[2021-01-25]

33Ricardo Brito,“Renan Avisa a Ministros de Dilma que PMDB pode Ficar Independente no Senado”,5 de janeiro de 2015.https://politica.estadao.com.br/noticias.[2021-02-06]

34Fernando Limongi,“O Passaporte de Cunha e o Impeachment-A Crônica de uma Tragédia Anunciada”,2015.https://www.scielo.br/pdf/nec/n103/1980-5403-nec-103-99.pdf.[2021-01-09]

35Miriam Wells,“Meet the Kingmakers of Brasilia”,October 21,2014.https://foreignpolicy.com/2014/10/21/meet-the-kingmakers-of-brasilia/.[2021-01-19]

36Mídia Livre Folha Centro Sul Brasil,“Depois de Invertidas no STF,Cunha quer Usar Impeachment como Moeda de Troca com Dilma”,October 14,2015.http://www.folhacentrosul.com.br/post-politica/912 8.[2021-02-16]

37Felipe Nunes and Carlos Ranulfo Melo,“Impeachment,Political Crisis and Democracy in Brazil”,en Revista de Ciencia Política,Vol.37,No.2,2017,pp.281-304.

38Octavio Amorim Neto,“The Presidential Calculus Executive Policy Making and Cabinet Formation in the Americas”,in Comparative Political Studies,Vol.39,No.4,2006,pp.415-440.

39Andrea Scoseria Katz,“Making Brazil Work?Brazilian Coalitional Presidentialism at 30 and its Post-Lava Jato Prospects”,en Revista de Investigações Constitucionais,Vol.5,No.3,2018,pp.77-102.

40Eduardo Mello and Matias Spektor,“Brazil:The Costs of Multiparty Presidentialism”,in Journal of Democracy,Vol.29,No.2,2018,pp.113-127.

41Barry Ames,The Deadlock of Democracy in Brazil,Ann Arbor:The University of Michigan Press,2001,p.3.

42TSE,“Partidos Políticos Registrados no TSE”,2021.http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse.[2021-02-17]

43Michael Gallagher,“Election Indices”,October 2019.https://www.tcd.ie/Political_Science/people/michael_gallagher/ElSystems/Docts/ElectionIndices.pdf.[2021-02-19]

44Timothy J.Power,“Optimism,Pessimism,and Coalitional Presidentialism:Debating the Institutional Design of Brazilian Democracy”,in Bulletin of Latin American Research,Vol.29,No.1,2010,pp.18-33.

45David J.Samuels,“The Gubernatorial Coattails Effect:Federalism and Congressional Elections in Brazil”,in The Journal of Politics,Vol.62,No.1,2000,pp.240-253.

46Sérgio Abranches,Presidencialismo de Coalizão:Raízes e Evolução do Modelo Político Brasileiro,São Paulo:Companhia das Letras,2018,p.369.

47Frances Hagopian and Scott Mainwaring,“Democracy in Brazil:Problems and Prospects”,in World Policy Journal,Vol.4,No.3,1987,pp.485-514.

48Frances Hagopian,Traditional Politics and Regime Change in Brazil,New York:Cambridge University Press,1996,p.6.

49Scott Mainwaring,“Politicians,Parties,and Electoral Systems:Brazil in Comparative Perspective”,in Comparative Politics,Vol.24,No.1,1991,pp.21-43.

50Yan S.Carreirão and Lucio R.Rennó,“Presidential Voting:Partisanship,Economy,Ideology”,in Barry Ames (eds.),Routledge Handbook of Brazilian Politics,New York:Routledge,2019,p.217.