摘    要：

墨西哥许多研究证明工业化的空间发展与人口聚集有密切关系, 然而与人口分散之间的关系却少有研究。墨西哥大城市出现的人口聚集模式在20世纪80年代开始打破, 人口分散出现端倪。就此现象, 墨西哥学者持两种主要观点, 一种观点认为人口迁移模式的改变源于生产方式的转变, 即福特主义工业化模式到弹性工业化模式的转变。在新的生产方式中生产过程和劳动关系都具有一定的灵活性。另一种城市经济学的观点认为这是城市体系一个长期的发展过程, 是墨西哥50年代起人口聚集发展的一个必经阶段。在此过程中墨西哥的城市化已经进入集中分散时期, 到达级差城市化的阶段。因此, 大城市的人口出现分散, 逐步迁移到中小城市, 是级差城市化中的第三阶段。本文以墨西哥的首都墨西哥城为例, 通过分析“人口分散化”政策提出的社会经济背景、实施过程、效果及影响, 得出结论是墨西哥城的分散化发展模式, 通过行政资源、产业和服务的均衡分布以及人口迁移的地域性变化, 削弱了主要大城市的“资源中心”地位。国家对于中小城市在食品、医疗、教育和住房等方面的投资一定程度上实现了资源等值化分布, 缓解了社会和经济的不平等。通过研究疏散化战略及其发展理念对墨西哥近几十年来城市政策的影响, 以期对北京“疏解非首都”城市发展战略及我国的区域协调发展战略提供借鉴。

关键词：

墨西哥; 人口分散; 分散化政策; 城市化;

作者简介： 贾静 (1985-) , 女, 河北新乐人, 北京第二外国语学院西欧语学院讲师。;

收稿日期：2018-04-19

基金： 国家社会科学基金资助项目:城乡一体化的国际经验及中国道路研究 (14BJL061);

A Study of the Overpopulation Urbanization and Population Decentralization in Mexico

JIA Jing

Western European Language Institute, Beijing International Studies University

Abstract：

Many studies in Mexico have shown that the spatial development of industrialization is closely related to the population aggregation. However, there is little research on the relationship between the indus-trialization and the population dispersion. The emergence of large cities in Mexico population patterns be-gan to break down in 80 s, when population dispersion emerged. For this phenomenon, Mexico scholars holdtwo main views. The first view suggests that the change of population migration patterns from the transformation of the mode of production. That is, the transformation of the Ford mode of industrialization to the flexi-ble industrialization. In the new mode of production, the production process and labor relations have someflexibility. The other view based on urban economics considers it as a long-term development process of ur-ban system, which is a necessary stage of the development of population gathering in Mexico in 50 s. Duringthis process, the city of Mexico has entered into a scattered period, reaching the stage of differential urbanization. Therefore, the city's population appears scattered and gradually migrate to the small and medium-sized city, entering the third phase of city differentiation. Taking Mexico City as an example, this paperanalyzes the socio-economic background, the implementation process, and the effect and impact of the policy of“population decentralization”. It is concluded that the decentralized development model of MexicoCity has weakened the“resource center”status of major cities, by the balanced distribution of administrative resources, industries, and services and the regional changes of population migration. The state's invest-ment in food, medical care, education, and housing in small and medium-sized cities has to a certain extentrealized the equivalence of resources distribution and alleviated social and economic inequality. This paperanalyzes the pros and cons of decentralization policy in order to provide reference for Beijing's strategy of“non capital city development”and China's regional coordinated development strategy.

Keyword：

Mexico; Population Distribution; Decentralization Policy; Urbanization;

Received： 2018-04-19

由于经济社会的作用影响, 近一个世纪以来, 墨西哥的人口主要集中在几个大的区域, 首都墨西哥城在历史上就是一个人口密集的地区。墨西哥革命之后, 尤其是1940-1970年间在全国和区域城市化中凸显了人口集中化以及墨西哥城首位度偏高的特点, 到20世纪60年代墨西哥城集聚了全国1/3的人口。墨西哥在20世纪60-70年代曾实行进口替代工业化模式, 墨西哥城、蒙特雷、瓜达拉哈拉三大城市成为工业发展的中心, 也吸引了大批外来人口的到来。早期的工业化发展带来大城市无限制的膨胀, 人口从乡村涌向城市也造成了环境污染、公共治安、服务不足等问题。20世纪80年代以后, 墨西哥城的规模及人口发展趋势发生明显变化。同中等城市相比, 墨西哥城人口出现负增长, 甚至成为最主要的人口移出城市, 大多流向人口在10万~100万之间的中等城市。在地区移民轨迹中多样化促进人口分散化, 最终形成了墨西哥“多中心”的城镇体系。

本文分析首都墨西哥城从迁入地变为迁出地的人口迁移现象, 旨在研究大都市的人口分散化现象与空间及经济生产的关系, 对墨西哥学界对分散化政策实施的具体过程、经济社会背景及其效果进行研判。研究结果表明, 墨西哥通过实施“分散化”政策引导了国内人口的有序迁移, 对经济结构转型和就业空间的优化分布起到了有效的促进作用, 缓解了困扰各国政府的大城市病问题。

墨西哥人口及其经济活动的空间分布仅集中在几个城市地区。2010年该国人口为1.123亿, 其中53%居住在8个州及大都市。2008年该国国内生产总值为9 160千亿美元 (按2005年不变价格计算) , 其中50%仅由6个大城市所贡献。该数据表明经济活动的集中度比人口的集中度更加显著。

在整个20世纪墨西哥人口增长过程经历了三个主要阶段。这三个阶段关乎国家的经济演进、市区居民的集聚度和人类居住区的地域分布。第一阶段为1900年至1940年。当时, 全国总人口从1 360万增至1 970万, 年均增长率为0.9%。该阶段人口的有限变化是高生育率和高死亡率共同作用的结果。城市化水平从11%上升至20%。^[1]

第二阶段为1940年至1980年。该阶段的特征是经济增长模式不断朝着进口替代、贸易保护和支持国内市场的方向发展。在该阶段的40年间墨西哥经济高速发展, 建立了完整的工业体系, 城市化进程飞速发展。墨西哥人口从1 970万激增至6 680万, 年均增长率达3.1%。城市化水平从20%激增至52%。^[2]

这一时期, 人口向墨西哥城集聚, 该区人口从1940年的150万激增至1980年的1 450万, 占全国人口的比重从8%增长到22%。

墨西哥人口增长的第三阶段始于20世纪80年代。进口替代模式几近衰竭, 因此国家的经济发展战略出现逆转。新的经济模式接受了国际货币基金组织 (IMF) 的建议, 逐渐转向开放贸易、弱化国家在经济事务上扮演的重要角色等。在1980年至2010年间该国人口从6 680万上升至1.123亿, 年均增长率为1.7%。相比上一阶段, 第三阶段中大都市人口虽有增长, 但速度降低了。

在1980-2010年间墨西哥人口的迁移具有如下主要特点:一是墨西哥城等大都市区人口增长大幅下降, 该区从以净迁入为主的一个极端转变为以净迁出为主的另一个极端;二是位于墨西哥中部地区和北部与美国接壤边境地区中等城市的人口增长十分显著;三是境内迁移模式发生变化, 开始以城市向城市的流动为主;四是新兴城市地区数量日益增长。

如表1所示, 人口普查及评估数据在一定程度上均证明了这三点变化:墨西哥城人口增长率下降, 移民开始流向中小城市, 调查数据显示, 1975-1980年间501 950人从全国各地迁入墨西哥城, 从墨城迁出的人口数为397 110, 净增移民人口104 840, 净移民比例为0.7%;在这5年中平均每天迁入及迁出墨城的人数分别为274人和218人。在1985-1990年间平均每天迁入及迁出墨城的人数分别为233人和392人, 净移民比例变为-0.9%。^[3]从以上净移民比例可以看出, 这两个5年的移民人口相持平衡, 说明在这10年中墨西哥城的人口规模基本没有改变。

表1 1965-1990年墨西哥城及国内其他地区的移民数量     下载原表

资料来源:根据墨西哥国家统计局公布的1970年和1990年人口与住房普查数据整理。

在过去的22年里, 墨西哥城中心区人们对居住地的偏好发生了改变。和之前倾向联邦区和墨城相反, 新的生活方式不选择住在都市区, 而是远离墨西哥城。移民更倾向选择莫雷格斯、克雷塔罗和特拉斯卡拉等中小城镇。如图1墨西哥人口的迁移趋向所示, 2000-2010年间向心力减弱, 而分散趋势不断增加。吸引移民的中心地区从都市区、大城市地区转变为中等城市。移民离开联邦区, 首选前往中心城及周边小城镇, 人口呈现分散化趋势。

在20世纪70年代之后, 墨西哥出现了工农业发展不平衡, 工业布局过于集中, 社会贫富悬殊等问题。为解决人口和经济活动过度集中及地区发展不平衡问题, 墨西哥连续三届政府致力于推行“分散化”政策, 其内容包括:空间分散化、产业分散化及行政管理分散化。而墨西哥境内人口的迁移及大都市的人口分散只是分散化政策的一个结果。

图1 墨西哥1995-2010年人口迁移趋向 (根据城市等级划分)   下载原图

资料来源:墨西哥国家统计局2000年及2010年人口与住房普查。

(一) 分散化政策的提出——城市病的形成

从1940年到1980年间墨西哥经济得益于经济增长模式的转变, 经济实力得到了前所未有的高速增长, 城市化也顺利转入到第二个发展阶段, 城市化率持续增长, 1960-1980年城市人口增长了91%。^[4]城市工业部门无法吸收不断涌入的劳动力, 由此带来一系列“城市病”等社会问题。

第一, 城市网络体系结构失衡。墨西哥城作为墨西哥的首都, 1980年人口总量为1 503万人, 是墨西哥第一大城市, 排名第二、三位的瓜达拉哈拉和蒙特雷的人口规模只有276万和210万。除此以外, 其他28个中等城市人口都在10~80万之间。^[5]1980年墨西哥城的人口规模占全国城市人口的1/3。

第二, 城市超负荷运转带来了严重的“大城市病”, 如基础设施超负荷运转、大气和地下水污染严重、人均水资源严重不足、垃圾处理能力不足、交通拥堵、社会治安堪忧等城市问题。

第三, 低端就业人口大量涌入城市, 墨西哥城从事非正规经济活动的人口比例较高。流动摊位、家政小时工、临时司机等经济活动成为部分人群谋生的手段。而依靠微薄的收入, 这部分群体往往选择居住在非正规住宅区, 即所谓的城市“贫民窟”。据统计, 非正规住宅区的人口比例从1970年的47%上升到1990年的60%。^[4]非正规住宅区产生了大量的土地权属问题、城市公共服务不足、容易受到自然灾害影响、生存环境较为恶劣等问题, 严重威胁到居民的生活健康及社会治安。

(二) 分散化政策的实施过程

墨西哥分散化战略首次由埃切维利亚 (Echeverría) 政府于1971年提出, 经过洛佩斯·波蒂略 (López Portillo) 及米盖尔·德拉马德里 (Miguel de la Madrid) 三届政府的延续, 到1982年已提升为国家工业发展的重要政策。综述三界政府的发展目标, 分散化政策主要内容可分为三类:空间分散化, 鼓励企业和城市居民向三大都市以外的地区分散;产业分散化, 促进较落后地区产业的发展;行政管理分散化, 把过度集中于联邦政府的权限下放到州和市两级地方政府。

分散化的政策要点为:限制特大城市急剧增长的趋势;严格控制都市区的土地使用;改变城市过度集中的现状, 鼓励中等城市的发展;逐步清除环绕市区不断迁入人口的贫民窟;鼓励和刺激中小城市的生产活动和就业机会;将联邦政府的权力下放于各州、市政府, 使其在城市政策中能发挥更大的自主性;增加缺乏基本设施和公共设施的城市建设基金;保证社会各阶层的基本需求, 并保证乡镇同城市具有同等水平的便利生活。

1. 空间分散化。

联邦区下设全国区域发展委员会及区域发展办公室, 在各州成立促进区域发展委员会, 负责制定和实施区域发展规划。为推动落后地区的开发, 1975年政府颁布了《工业发展分散化》方案。

从全国范围内选出50~100个中等城市作为建设目标, 政府财政为这些城市增加拨款建设基础设施, 通过税收、信贷等优惠条件鼓励私人企业在中等城市投资建厂, 开办企业创造多种就业机会, 以便安置和吸收由农村流入城市的人口, 从而起到疏散三大城市人口的作用。^[6]

2. 产业分散化。

1976-1982年洛佩斯·波蒂略政府实行产业分散化, 目标是控制大城市的扩张和发展中等城市。为推动地区发展, 在《1976-1982年国家发展计划》中规定, 对联邦、州、市三级政府的权限和职能进行重新调整, 适当加强地方政府的作用, 引导企业向中等城市转移, 以实现全国生产活动的重新配置。主要有四方面政策:

(1) 优先发展劳动密集型产业。联邦政府盘点优先发展的工业部门及地区, 从中选择三个工业欠发达地区作为重点发展对象, 以减少墨西哥城在工业生产中的参与度。该项措施主要为小型企业提供优惠, 肯定其在创造就业中发挥的重要作用, 尤其是在食品、冶金、基础消费品等劳动密集型行业。联邦政府为这些优先发展的企业提供设备上的财政支持, 通过联邦信贷的财政推动计划拨款, 其贷款期限为5年, 这些贷款用于增加企业投资, 提供就业岗位, 投资额度由当地政府按地区及部门需求拟定。^[7]

(2) 扶持中小企业。重要的工业发展政策称为差价项目 (Precios diferenciales) 或资金扶持项目, ^[7]面向国企能源及石化行业实施, 该项计划为中小企业提供政府补贴及便利政策, 使得中小企业顺利进入资源行业, 实现地区市场的一体化。

(3) 扶持农牧业发展, 减少人口从农村向城市迁移。在1978-1982年加大对农业的投资力度, 增加公共资金对农业部门的投入, 使土地、资本、信贷及农业资源集中化, 促进农产品出口部门的发展。农业产值在1971年出现下降后, 为了推动农业生产, 政府在1972-1977年将农业保证金提高了3倍, 加大对农业的贷款额度, 控制肥料的价格变相给予农业补贴, 并成立墨西哥食品体系 (Sistema Alimentario Mexicano, SAM) , 在玉米等基本食品方面给以补贴。^[8]

(4) 增加产业新区, 推动产业向有潜力的城市发展, 鼓励人口向有地区影响力的城市迁移, 通过“生产联盟计划”建立新的工业园区。^[9]重视区域交通网的建设, 在州际建立交通、通讯、仓储和商业的横向联系网络, 以方便小城市与主要城市的连接。

3. 行政管理分散化。

1982年米盖尔·德拉马德里总统上台执政, 提出发展目标:革命的民族主义;一体化的民主发展;社会平等;道德革新;城市分散化发展;控制通货膨胀;增加就业;实现国家发展。就此目标, 政府制定了《1983-1988年国家发展计划》, 主要内容有四方面:加强民主制度;度过经济危机;恢复经济增长能力;实施政治、经济、社会改革, 实现行政管理的分散化。

1985年1月米盖尔·德拉马德里政府颁布《联邦公共管理分散法案》, 主要措施分为三类:第一, 让权。由联邦直属部门让权于州级政府;第二, 合作。通过《单独发展协议》 (CUD) , 联邦政府将相关管理职责转移到各州政府;第三, 分散。实现行政职能的分散化。

综观以上政策可将墨西哥在该阶段实施的措施划分为五种类型:一是对大都市区的疏解, 严格控制人口高度密集地区如墨西哥城的人口规模。二是发展可控的分散区, 对具有发展潜力的城市 (如联邦区周边的城市) 可作为产业分散和人口分散的备选地。三是发展产业新城, 将区位优势明显的地区作为产业发展的动力源, 如下尤卡坦和加利福尼亚等沿海地区, 产业先行, 基本公共服务设施跟进, 带动城市的发展和新居民的加入。四是发展不同功能的城市, 根据不同城市的区位优势和比较优势, 发展工业、旅游、生态保护等产业, 实现错位发展。五是大力扶持乡镇农牧业发展, 减少人口从农村向城市迁移。

分散政策的作用效果与其当时的经济社会背景分不开, 既与新经济增长模式下经济结构的调整相关, 又是国家城市体系长期发展的结果。

(一) 80年代经济危机的影响

1982年墨西哥经济陷入严重危机, 墨西哥城、蒙特雷及瓜达拉哈拉在经济危机中严重受挫, 之后经历了金融市场的动荡。墨西哥城失去了37 738个就业岗位, 蒙特雷减少了55 871个就业岗位。^[10,11]

1989年以后, 这些城市的经济虽得到相当程度的复苏, 然而仍未恢复到60-70年代的经济地位。由于墨西哥替代工业化中使用的技术在很大程度上依赖资本密集型产业, 经济产业多为基础设施、石油化工等资本密集型工业, 相对于劳动密集型产业, 资本和技术密集型企业对劳动力吸附力不足。进口替代的工业发展过程中没有创造更多的就业机会, 到1980年城市失业率已增加到19.5%。

经济危机降低了大都市人口的增长率, 四个超过100万人口的城市居民减少得尤为明显, 四大城市占全国城市人口的比例从1980年的48.9%降为1990年的43.6%。然而, 由于中小城市的兴起, 1990年全国城市总数增加到19个, 城市人口的比例由1980年的55.7%增为1990年63.2%。^[12]

(二) 墨西哥经济结构的转型——从进口替代工业化模式到新自由主义模式

1982年的经济危机被认为是进口替代工业化模式的结束及新自由主义模式的开始。新的经济增长模式保证了墨西哥宏观经济的稳定运行, 实现了国有企业私有化及贸易开放政策, 严格控制通货膨胀, 缩减公共开支, 增加国库内存, 改革财政体系, 实现出口多样化, 完成生产方式的重要转变。这些改革措施后来被概括为“新自由主义”模式。该计划有两大支柱, 一是降低和重塑政府的干预作用, 二是贸易自由化和开放政策。1986年9月墨西哥加入关税与贸易总协定, 开始逐步降低关税, 并且促进出口, 特别是非石油产品的出口。实际上, 这些转变几乎是完全放弃了战后的进口替代政策, 是对旧经济增长模式的逆转。

墨西哥经济增长方式的改变既对经济部门产生重要影响, 也对社会部门及空间发展产生了影响。从1985年到2008年墨西哥服务业增加值、年增长率、占GDP比例方面均实现了全面发展。阿基莱尔 (Aguilar) 教授认为, 墨西哥三大主要城市中服务业是最有活力的行业。与此同时, 1987-1995年间从事制造业的人口数量急剧下降, 从事服务业及销售的人员数量明显上升。^[2]

服务业在所有产业中是发展最为强劲的行业, 墨西哥的服务业与国际市场及弹性工业化 (对生产厂商的服务) 的接轨使得一些城市成为连接全球经济的纽带。因此, 随着墨西哥经济结构调整和城市化发展, 人口的就业结构发生了深刻改变。在20世纪80-90年代, 地震幸存者的参与使传统服务业 (人力及贸易) 在后补商品的发展中达到顶峰。其次, 由国家提供的社会服务岗位逐步压缩, 而娱乐服务业的增长改变了城市发展的面貌。

经济结构的改变带来劳动力市场的不稳定性及多样化, 在这一时期, 服务业不仅是墨西哥产值最高的部门, 也是创造就业机会最多的产业。21世纪初, 墨西哥服务业占其国内生产总值的比重已经超过70%, 提供的就业占就业人口的60%左右。这期间服务业就业的增长表现为两个特点:第一, 商业、餐饮业部门创造的就业比例较大;第二, 金融服务、保险、不动产和旅游服务发展迅速, 吸收了大量新劳动力, ^[12]这些现象均引发了人口向城市的迁移。

(三) 就业空间分配的改变

从80年代起, 大都市人口增速减缓, 而中小城市迅速兴起。墨西哥学界认为, 墨西哥出现这种人口迁移的变化是源于墨西哥经济增长模式的改变及其带来的空间变化。城市-地区的重组源于就业空间分配的变化及人口的重新分布。

墨西哥学院人口、城市与环境研究中心教授索布里诺认为, 城市发展周期涉及一个变化的过程, 在该过程中根据城市人口规模的不同, 城市人口增长率随着时间的推移亦各不相同。该模型由赫曼努斯·盖尔 (Hermanus Geyer) 与托马斯·康图利 (Thomas Kontuly) 提出, 并被命名为“级差城市化”。^[1]在城市发展周期的初始阶段, 即城市集聚和首位度阶段, 主要城市的人口增长率在整个国家中占据最高位。如果首位城市人口增长率下降的同时, 中间城市人口增长相对较大并进而导致产生地区人口分散现象时, 则城市发展周期进入第二阶段, 即回归极化或中间首位城市阶段。当小城市呈现最为显著的人口增长时, 城市发展周期进入第三阶段, 即逆城市化或小城市阶段。最后, 在第四阶段, 即新集聚阶段, 大城市作为城镇地区重新呈现高人口增长率, 但这些城市不一定完全等同于在第一阶段发挥主导作用的那些城市。

根据上述模型, 在墨西哥, 级差城市化的第一阶段介于1900年至1960年之间。当时, 墨西哥城成为全国的首位城市和绝大多数墨西哥境内迁移流的迁入地。至1960年该国进入由更大的中间城市引领的第二阶段, 即回归极化阶段。在1970至1980年间墨西哥出现早期逆城市化 (Contra-urbanizacion) 迹象, 该过程在20世纪80年代逐渐结束。

墨西哥国立自治大学地理学院的恩里克·佩雷斯教授根据这种城市发展理论, 认为中小城市同大城市一样, 在城市发展体系中都会相继经历快速增长期及缓慢增长期。^[10]研究数据表明, 城市发展可以从人口迁移的方向及规模得到定位, 能够更好地证明人口空间分布的原因。

人口的分散化不仅是一种人口现象, 同时也是社会、经济、文化现象。菲尔丁 (Fielding) 认为逆城市化理论解决不了的概念, 应当同经济转型相关, 即级差城市化中的一种政治经济。^[11]其中最重要的形式是受资本重组影响的区域转型。在这个意义上, 应将人口的空间分布同经济周期、生产周期及投资项目紧密联系起来。更应当重视专业劳动力市场的形成, 因此, 我们得出了人口的迁移是源于就业空间分配的改变。

每一个城市体系的发展阶段都有一个相适应的人口迁移模式, 一种专业化的产业分布, 以及特定的资本与劳动关系。就此, 佩雷斯教授提出一个重要的概念——就业的空间分配。它将人口逻辑同经济发展相连, 是生产的专门化及就业的空间分布引发了人口的流动, 并且决定了迁移流的特征。而城市区域间的人口流动又和宏观经济周期相结合引发了生产模式的转变。

关于劳动力接收市场与人口迁移的研究中, 墨西哥学者乔顿 (Gordon) 认为人口的迁移应与特定地区的吸引力与驱逐力有关。^[13]然而, 人口外迁并非是简单的驱逐政策, 而涉及一个复杂的关系框架。城市地区成为人口的吸引地或者驱逐地和诸多方面相联系, 例如企业生产中的渗透战略, 生产城市区域的聚集, 就业结构的改变, 劳动力人口的平均年龄及性别结构, 临时就业、兼职就业的增加, 企业规模的改变等。所有这些因素均会影响生产的专业化地区, 产生就业的空间分配。关于城市间的人口迁移, 国际经验认为学历越高的人越向大城市移动, 因为大城市有人才聚集效应。

就业空间分配的改变同级差城市化相辅相成, 前者的改变会引起后者的改变, 反之亦然。这些变化反映在人口流动中会衍生出就业的重新分配, 而就业的空间分布也会改变人口的迁移。因此, 墨西哥城的人口迁移均来自产业布局的改变, 新的产业中心带动了劳动力的转移。

墨西哥政府一直坚持推行分散化的政策, 寻求地区间的均衡化发展, 然而城市地区间及城乡间依然存在发展不平衡的现象。如何评价墨西哥的分散化政策, 需要从正反两个方面去分析。

(一) 正面效果

1. 经济效果。

分散化政策在一定程度上缓解了产业过度聚集的态势, 缩小并平衡了发达与不发达地区间的差距。1970年墨西哥发达地区的人均产值为不发达地区的5.2倍, 1980年缩小到4.6倍。^[9]此外, 国内分散化政策的实施使墨西哥的地区发展呈现出新的特点, 部门结构及产业分布更加均衡。

(1) 国家工业发展重心向北部和中北部地区转移, 北部成为全国工业发展最快的地区。这主要得益于政府对地区发展政策的调整, 通过吸收更多中小企业参与企业集团化进程, 以带动欠发达地区的发展。1985年至1993年间北部地区第二产业的从业人口年均增长9%, 而中部地区年均降低2%。北部边境7个州的制造业部门就业人数占全国制造业部门就业人数的比重已由1985年的17.4%上升到1993年的30.1%。^[9]以北部中等城市为中心形成了12个新的工业区, 这些工业区正在向纵深发展。

(2) 中部地区在全国经济的比重明显下降, 墨西哥城及整个中部地区出现了非工业化和第三产业的趋势。在国内生产总值的占比, 中部地区持续下降, 1980年为40.9%, 1988年为36.5%, 1993年为34.7%。中部地区的就业人数比重也相对下降, 由1980年的48%下降到1993年的37.6%。^[9]

(3) 20世纪80年代末至2000年墨西哥经济的第三产业化特征更为突出。服务业提供的就业人口比例明显上升, 服务业部门增长迅速, 使中部地区的产业结构得以重大调整, 拉动了在全国的分散。其中, 餐饮业、酒店商业在墨西哥GDP中占有较大比例, 约为30%, 金融服务、保险和房地产所占比例约为15%。^[5]

2. 空间效果。

从20世纪80年代起, 在德拉马德里执政期间, 墨西哥大都市的发展呈现出新的面貌, 在人口吸引力方面有所回落。1985-1995年间墨西哥城的人口数量开始下降。如图2所示, 1995-1997年间墨西哥城的入境人口达到高峰, 1997年以后呈直线下降, 2010年迁入墨西哥城的人口达到最低。2000-2010年间墨西哥城的出入境人口基本持平, 净迁入量成为负值。

墨西哥社会发展委员会的前副书记图里安 (Tuiran) 认为, 墨西哥城已经在空间上和人口上控制了高速增长, 实现了自然增长, 不再出现像50、60年代那样的大批的移民潮。如今的墨西哥城的城镇体系比30年前发展的更加均衡。随之而来的是, 全国发展到55个都市区, 居住着5 000万人口, 即便是2 000万人口仍然集中在墨西哥城。

图里安在接受《环球世界》杂志采访时说“我们的城市已经不再那么拥挤, 这个过程很漫长, 不像我们想象的那么快, 仍然取得了显著的成绩, 但是我们还需要继续努力, 使得联邦政府的权力不再过于集中。政治、行政职能的集中仍然是一个问题, 但是已经不像30年前那样了。”^[14]

图2 1985-2010年墨西哥城的移民数量 (百万)   下载原图

资料来源:根据墨西哥国家统计局2015年人口普查数据绘制。

3. 环境效果。

80年代的墨西哥城分布着3万多个工厂和300余万辆机动车。这些汽车平均每天汽油消耗量达1 800万公升, 加之工厂的废气排放, 大量的污染物云集城市上空。^[15]墨西哥城地处山谷地区, 空气扩散条件差, 大气污染严重。

行政管理实现分散化之后, 联邦政府的职权下放于各州、市级政府, 他们在面对大都市环境污染及社会问题时有更多的自主权。政府强调提高城市在环境保护方面的执政能力, 应建立相应的地方公共政策。各城市要依据分散化政策制定合理的解决措施。对于工业开发、产业迁移、城市供水、垃圾回收、能源供给方面能够积极应对和解决具体的问题。据此, 各城市建立了环境保护法律政策以促进地区间及产业间的合作。1992年应联邦政府的要求, 墨西哥成立了环境污染预防与控制委员会, 与各城市签署协议, 实施地面卫生改造系统, 再造林计划, “今日不开车”活动, 允许成立监测系统, 以减少排放到大气中的污染颗粒。

80年代初, 为加强城市间及产业间的环保合作, 墨西哥制定了两个环保一体化政策, 《大气污染防治一体化计划》 (PICCA) 以及《改善墨西哥城谷地空气质量计划》 (PROAIRE) 。^[16]主要的技术措施有以下四大部分:建设清洁工业, 减少工业排放量;使用清洁机动车, 减少每公里的机动车尾气排放;维护城市新秩序及使用清洁交通工具;恢复生态系统, 减少对环境的侵蚀。

为了实现该战略目标, 全国上下共落实了94项具体措施, 最关键的是促进产业部门之间的相互合作, 提高城市发展、能源、税收、交通、土地及环境部门之间的协作能力。此外, 各城市制定了相关工业监测系统及机动车减排政策, 如在热电企业建立氮氧化合物燃烧设施, 降低公共交通价格, 制定公众参与及舆论监督体系, 增加清洁能源的使用, 在城市发展及土地规划中实行环境保护标准等措施。

在两个一体化政策制定5年之后, 污染严重的工厂已迁出市区, 由于人口向外迁移, 机动车的数量有所下降, 使用清洁能源的机动车数量已占到汽车总数的1/3。^[15]首都墨西哥城的空气质量得到改善, 碳氢化合物的排放量减少了50%, 氮氧化合物的排放减少了40%, 可吸入颗粒总量减少了45%。^[16]

(二) 负面效果

然而分散化政策在落实方面有待关注。例如洛佩斯·波蒂略制定的产业优先发展战略中, 该项计划的财政来源本来寄希望于石油收入, 然而在1981年世界石油价格和产量下跌后, 随之而来受到世界经济危机的波及, 国内生产总值大幅下降, 财政收入减少, 因此中等城市的建设和投资停滞不前。

墨西哥《环球世界》记者菲利普 (Felipe de Jesus Gonzalez) 认为, 分散化政策已经取得了一些成就, 但是还不够, 首都墨西哥城仍然是人口大区, 政府还需做出更多的努力。^[14]1985年10月9日成立的分散化委员会曾提出迁移政策, 将相关教育、工业、商业、政府迁至其他地区, 但是至今为止, 只有一个机构——墨西哥地理统计局 (INEGI) 迁到了阿瓜斯卡林德斯 (Aguascalientes) , 其他的机关单位均未迁出。

此外, 分散化战略倡导社会的均衡发展, 因此触及部分人的利益, 疏散化曾遭到反对。例如国家在索纳拉州 (Sonora) 征地4 387公顷分给433个农民家庭, 就此遭到多个经济集团的反对。^[7]为边境地区政变流亡的政治家建造避难所一案也遭到当地利益集团的强烈反对。中小企业劳动者通过政府扶持中小企业政策得到了经济社会福利。墨西哥社会保险局在1971-1976年间的保险覆盖范围扩大了60%, 享受该福利制度的居民人数增加了一倍, 由于触及高收入阶层者利益, 反对声不断。

而反对分散化政策的一派认为, 墨西哥的分散化政策的确使工业在大城市以外的地方得到一定发展, 但效果甚微, 尤其是在远离大都市区的工业分散化政策并不能真正起到疏散工业的作用, 只是在离大城市不远的地方建立新工业中心的措施取得了显著成效。有学者认为新工业中心的建立说明工业集中化进一步加强, 是工业核心区从原来的首位城市向外围地区扩张的过程。^[17]

笔者认为墨西哥政府推动产业和人口分散化、区域发展平衡化的改革使得全国工业布局发生重大变化, 工业中心逐渐向北部和中北部地区转移。政府出台的土地、投资、小农贷款等措施, 鼓励对落后地区的投资, 确实在一定程度上改变了经济增长方式及城市聚集模式。在城市发展中人口更加均衡, 政府在中小城市土地、住房、基础设施建设等方面提供的便利条件也改善了居民的生活环境。国家对于中小城市在食品、医疗、教育和住房等方面的投资一定程度上缓解了社会和经济的不平等。虽然有些措施并未都得到落实, 对移民的安置工作仍未取得很大进展, 并未从根本上改变外来移民的安置方式, 但分散化策略防止工业活动和人口在城市中过度聚集的初衷是合理的。疏散化战略是一个长期而持续的过程, 这些发展理念对墨西哥近几十年来城市政策有非常重要的影响。

人口的集聚与分散贯穿于城市发展运动的全过程, 分散是城市集聚之后必经的自然发展阶段, 体现于不同尺度的城市空间结构的演化。墨西哥的城市空间结构也经历了集聚-疏散-多中心格局的演变, 在疏散的过程中, 以首都墨西哥城为例, 这个大都市区形成与经济结构变化相适应的“分散化”发展模式, 通过行政资源、产业和服务的均衡分布以及人口迁移的地域性变化削弱了主要大城市的“资源中心”地位。

与墨西哥相比, 我国城市所处的时代背景、经济发展水平及政治体制不同, 但其产业分散化及空间分散化的理念对于我国大城市的空间发展结构有一定借鉴意义。根据首都墨西哥城分散化的成败得失, 中国在城市化进程中有以下几点应当借鉴:

第一, 分散化的理念。城市人口的超负荷聚集必然带来环境的恶化和多项成本的提高, 使城市发展难以为继, 政府必须主动作为, 引导产业、人口合理有序迁移。否则当城市环境恶化到一定程度, 各项成本高于负荷时, 大城市将面临严重的问题。

第二, 在墨西哥产业分散及人口迁移的政策中, 中国可以有选择性地借鉴。例如人口落户、税收优惠等政策, 政府应加大中小城镇的财政投资, 提高基础设施、交通、教育、医疗服务等建设水平。

第三, 中国在制定分散政策规划时应避免过度分散化, 突出去中心化, 引导产业、人口向大城市周边的中小城市或城镇流动外迁, 避免向偏远城市或城镇发展。因为高素质化人才和资本偏好向大城市聚集, 过度分散的城市布局将提高空间距离成本, 难以形成产业聚集效应, 不利于推进产业、人口外迁。

当前, 我国进入较高收入阶段, 城市规划政策亦提出控制城区发展、鼓励城市工业与人口外迁、分散城市功能的宗旨。笔者认为, 就京津冀核心地区而言, 是否也应以疏散化作为主要的空间发展战略, 严格控制中心城的建设, 保护和振兴乡村发展, 改善人口向心集聚趋向, 拓展中小城镇、卫星城的建设, 以形成“周边功能区”式的圈层结构。^[18]我国同样处于发展中国家, 如何使得分散化理论能够更加科学、有效地引导建立可持续的城市空间结构仍需学术界的深入探讨。

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