【摘 要】：20世纪中期,随着新兴社会力量崛起、权力结构初步平等化,委内瑞拉建立了由一系列制度和组织机构综合而成的体系“蓬托菲霍体制”。“蓬托菲霍体制”建立之初成效显著,社会中下层可以与精英集团共同分享石油出口收入,使委内瑞拉在一段时期内保持了高度的政治稳定、强劲的内需和工业化的发展。但从20世纪70年代后期起,由于委内瑞拉企业家集团利用其集体行动能力和财富优势,以收买和经济政变方式收服政治精英集团,使用政治庇护主义网络控制劳工集团,并将弱势的城市贫民群体彻底边缘化,导致委内瑞拉的经济效率低下、外债激增、两极分化和政治动荡危机,“蓬托菲霍体制”逐步走向危机和崩溃,委内瑞拉也落入发展陷阱。

【关键词】：地区与国别政治; 发展陷阱; 委内瑞拉; 蓬托菲霍体制; 权力结构陷阱理论; 寻租; 腐败

1958年之后,委内瑞拉在“蓬托菲霍体制”(Punto Fijo System)下实现了长期经济繁荣与政治稳定,1与同时期其他拉美国家经济危机和军事政变频发的局面形成鲜明对比,由此出现了“委内瑞拉例外论”。但自20世纪80年代中期以来,委内瑞拉的发展态势逆转,逐步落入发展陷阱,时至今日仍频频爆发危机。这种“停停走走”(stop and go)的发展路径其实也是拉美乃至世界众多发展中国家的通病。如何解释发展中国家反复出现的经济、政治震荡与长期发展困境,是发展研究面临的一大难题。

“蓬托菲霍体制”集民主制度与市场机制于一身,发挥了委内瑞拉的资源禀赋优势,取得显著绩效,曾被普遍认为找到了一条能够帮助落后国家实现发展的正确路径。但在20世纪70年代后期,“蓬托菲霍体制”逐步走向崩溃和危机,委内瑞拉落入发展中陷阱。

本文以世界银行相关数据库及委内瑞拉研究中部分经典文献为基础,以权力结构理论为视角,并与案例分析方法、历史分析方法相结合。拟对“蓬托菲霍体制”建立和发展过程,其兴衰影响和原因进行深层探讨,探究导致委内瑞拉落入长期发展陷阱的若干因素。

一、 已有的相关研究

国外学术界对委内瑞拉危机根源的探讨主要有四种理论,即“资源诅咒理论”(resource curse theory)、新制度经济学、政治结构理论和“中等收入陷阱理论”(middle-income trap theory)。哈佛大学经济学教授杰弗里·萨克斯(Jeffrey Sachs)和安德鲁·沃纳(Andrew Warner)提出“资源诅咒理论”,认为拥有丰富自然资源的国家难以取得长期经济增长。2“资源诅咒”通过四种机制对增长产生不利影响:资源大量出口使本币升值,导致非资源出口部门(通常为制造业)贸易条件恶化和萎缩,造成经济外部性的损失,如“干中学”(learning by doing)带来的创新和生产率进步,这又被称为“荷兰病”(Dutch disease);资源出口带来的财富效应会形成对国内非贸易部门产品(如房地产)的过度需求,推高要素价格,对制造业形成挤压;资源出口收入往往集中于政府手中,更容易诱发寻租、腐败和浪费行为,严重影响经济效率;资源产品国际市场价格水平的剧烈波动造成的经济冲击对增长有不利影响。3“资源诅咒理论”还延伸到政治领域。一些使用跨国回归分析的文献论证了石油、矿业出口会损害民主,导向威权主义。4在这些研究中,委内瑞拉及其他拉美国家通常被当作“资源诅咒”的典型案例。

但“资源诅咒”理论招致了很多批评。加拿大维克多利亚大学经济学教授香农·本德加斯特(Shannon Pendergast)等指出:“在19世纪,土地资源丰裕的国家如加拿大、美国和澳大利亚真实工资水平最高,英国、德国和美国在工业化进程中严重依赖其煤铁资源,一些发达国家如加拿大和挪威至今仍把自然资源作为经济增长的主要动力。”5其中,挪威案例是对“资源诅咒理论”的经典反驳。长期以来,挪威经济在斯堪的纳维亚三国中最为落后,但自20世纪60年代末成为石油出口国之后,挪威经济增速明显加快,30年后人均收入水平已超过丹麦和瑞典。6另外一些量化研究也表明,指标定义和数据搜集范围的改变都可以颠覆“资源有害民主论”。7这些研究都试图指出,“资源诅咒”并非必然现象。事实上,在1920—1980年间,委内瑞拉也曾经实现长期增长和一定程度的经济多样化,并在发现石油50年后实现了民主化,“资源诅咒理论”不能解释这些现象。8哥伦比亚大学经济学教授哈维尔·萨拉伊马丁(Xavier Sala-i-Martin)等学者试图引入制度因素。他们的量化研究指出,虽然在资源丰裕与低增长之间存在正相关关系,但如果制度质量足够高,资源对增长的负面影响就会变得很小,甚至会出现“资源祝福”(resource blessing)。衡量制度质量的指标包括问责能力、政府效率、腐败控制和政治稳定等。9关键在于,即便这种理论能够成立,他们也留下了一个更大的悬而未决的问题:什么因素决定了制度的质量?“蓬托菲霍体制”早期的制度质量显然高于晚期,为什么会产生制度质量的恶化?依赖量化分析的新制度经济学家难以对这些问题做出回答。

政治学者试图从政治结构角度寻找危机的根源。美国圣母大学政治学教授米歇尔·柯佩芝(Michael Coppedge)提出“政党霸权”(partyarchy)的概念,他认为,委内瑞拉的主要政党民主行动党(Acción Democrática, AD)、基督教社会党(El Comité de Organización Político Electoral Independiente, COPEI)的全国执委会几乎控制了所有政治候选人的提名,渗透并控制社会组织,对议会党团施加严格的纪律,并通过控制法官、检察官的任命掌控司法体系,造成总统和行政权事实上的独大局面,从而破坏了民主制度,逐渐导致了体系的危机。10强有力的政党体系诚然是“蓬托菲霍体制”的突出特征,但是,这种观点既没有探究霸权的根源,又忽略了政党霸权的弱点。首先,某些强大的利益集团对政党施加了重要影响,政党的自主性存疑;其次,主要政党对社会的控制并非天衣无缝,而是有很大的空白和盲区。11以此来看,用政党霸权解释委内瑞拉的危机有失片面。

美国密歇根大学政治学教授丹尼尔·列文(Daniel Lewine)等则从公民社会角度来解释危机。他认为,伴随城市化、教育普及及经济流动性的增强,委内瑞拉公民社会组织也迅速发展,包括独立工会组织和邻里组织等。但是,已有的公民社会组织如企业家组织和传统工会组织等已经发展为牢固的既得利益集团,拥有体制化的参与渠道,反对新兴社会组织参与石油收入的分配。于是,快速发展的新社会组织与僵化的旧组织之间产生了矛盾,新兴力量对旧体系的冲击导致政治危机。12对这种理论的质疑主要来自两个方面:首先,公民社会的发育及社会组织之间的冲突并不一定会导致危机,必须把这些冲突放到更大的经济、政治背景中才能解释冲突的性质及危机的出现;其次,尽管涌现了一些新兴社会组织,但由于委内瑞拉经济体系的排斥性日益增强,工会组织总体衰落的趋势非常明显,非组织化和碎片化可能是更为主流的趋势。13因此,只从政治体系内部寻找危机根源会遗漏更重要的因素。

“中等收入陷阱理论”来自世界银行经济学家印德尔米特·吉尔(Indermit Gill)和霍米·卡拉斯(Homi Kharas)。他们提出,在政府政策的扶持下,东亚经济体依赖生产要素(资本、劳动力)的水平扩张实现了经济快速增长,达到了中等收入水平,但要素投入的持续增加会导致边际生产率下降,阻碍这些经济体的持续增长,使它们落入中等收入陷阱。要摆脱陷阱,政府就要转而实施鼓励专业化和创新的政策,提供更高质量的教育,帮助经济体转变增长方式,才能跳出中等收入陷阱。拉美国家落入了同样的发展陷阱而无法自拔。14随后的众多研究则大都聚焦于政府政策清单的讨论。15这种理论承袭了新古典经济学的传统弊病,完全把政府政策当成外生变量,简单地把政府假定为无私、公正的行为者。他们还假定,错误政策源于政府的无知,只要政府具备了相关知识,就一定会制定并实施正确的政策。这种理论思路既不考虑国家自主性问题,也不考虑相同政策在不同发展模式中的绩效差异,不仅受到新制度经济学、公共选择理论的严厉批评,也受到政治学者的质疑。新制度经济学的领军人物、麻省理工学院经济学教授达隆·阿塞莫格鲁(Daron Acemoglu)指出,很多政策在发展中国家并没有取得预期效果,是因为经济学家忽视了政治因素的影响。“对于任何发展问题研究,政治经济学视角都是极端重要的,忽略这个视角就会走错方向。”16加利福尼亚大学政治学教授理查德·多纳(Richard Doner)则指出,这种理论实际上并没有解释为什么会出现中等收入陷阱,也没有解释为什么自利的政治、经济精英愿意把稀缺资源投入到教育和研发活动中。17总的看,“中等收入陷阱理论”对陷阱的成因、政策制定背后的政治、经济互动机制都缺乏认知,仍然停留在纯经济层面来研究发展问题,没有跟上发展理论前进的步伐,其解释能力和指导意义存在明显缺陷。

鉴于“资源诅咒理论”、新制度经济学、政治结构理论和“中等收入陷阱理论”都不能对委内瑞拉的发展困境做出令人信服的解释,本文试图以一种以权力结构(power structure)为基础的动态框架对其加以分析。权力指个人/集团使他人/其他集团服从的能力。权力结构指权力资源在不同利益集团间的分配格局。权力资源包括经济技术资源、暴力资源、政治资源、社会资源、思想文化资源、领袖资源等。依照权力资源分布的集中程度,可以把权力结构分为平等型和集中型两种类型,前者指权力资源在利益集团间较为平等的分配格局,后者指权力资源集中于少数利益集团的分配格局。“权力结构”一词经常出现在西方社会学特别是权力精英研究中,但含义差别较大,如美国著名社会学家、哥伦比亚大学教授赖特·米尔斯(Wright Mills)用权力结构描述美国上层权力(top level power)和中层权力(middle level power)之间的差异。18激进发展理论如外围资本主义理论、依附论也经常使用这一词汇,但这些理论没有对其进行概念化,对其影响机制的发掘也还不够充分,有待进一步深化。

针对发展陷阱问题,权力结构理论提出的基本假设是:所有个人及利益集团都具有理性人思维,希望实现自身利益的最大化;19权力结构是影响国家发展的基础性因素,个人、利益集团凭借其权力资源进行博弈,博弈结果形塑了制度、政策及其绩效,从而决定了发展的成败;集中型权力结构会引发严重的政治庇护主义、寻租及腐败问题,降低民主体制和市场机制的质量,导致发展陷阱的形成;由于精英集团集体行动能力更强,拥有的权力资源更多,权力结构的演变存在集中化的自然趋势,偶发的平等化进程往往会被逆转;当精英集团在权力结构中占据霸权地位时,会形成寻租腐败型社会,并导致体系的危机;只有打破集中型权力结构,才有望摆脱发展陷阱。这种理论可称为权力结构陷阱理论。

权力结构分析方法源于马克思主义的阶级分析方法,但分析单位侧重利益集团而非阶级,更适合用来分析高度分化的社会。它从集体行动理论中汲取了养分,也借鉴了外围资本主义理论、新制度经济学的政治经济学视角。20通过权力结构分析方法,可以对委内瑞拉“蓬托菲霍体制”的建立、运行机制、作用及兴衰原因进行深入分析。

二、 “蓬托菲霍体制”的建立

委内瑞拉“蓬托菲霍体制”的建立是新兴社会力量崛起、权力结构初步平等化的结果,经历了一个权力博弈、斗争、再均衡的过程。

(一) 20世纪前半期的集中型权力结构与民主化的失败

从20世纪初期到1945年,委内瑞拉逐步形成了高度集中的权力结构。这个过程始于石油发现和出口的迅猛增长,掌握中央政府的考迪罗(caudillo)胡安·比森特·戈麦斯(Juan Vicente Gómez)从中得到巨大而稳定的财政资源,建立了现代化军队,并籍此铲除了地方考迪罗势力,垄断了暴力资源和丰厚的石油收入。其他利益集团如地主、企业家、劳工等都不足以与军队抗衡。由于“荷兰病”的影响,委内瑞拉的出口农业衰落,大地主集团的影响力削弱,开始转向进口商业,这与拉美其他国家强大的地主集团形成鲜明对比。制造业刚刚起步,新兴的企业家集团力量还比较弱小。劳工集中于石油业,但这是典型的资本密集、劳动节约型产业,劳工数量长期不足两万人,而且工会组织被政府禁止,地下工会发展缓慢,所以,劳工集团的权力资源非常有限。中产阶级主要由专业人士、公共部门雇员和手工业者组成,规模尚小且具有依附性。农村人口约占总人口的2/3,但组织程度很低、力量分散。21在这个高度不平等的权力结构中,军队拥有压倒性的权力资源,足以长期维持军事独裁统治。

但民主行动党的崛起改变了这个权力结构。民主行动党的主要创建者为罗慕洛·贝当古(Rómulo Betancourt),他是委内瑞拉现代史上最杰出的政治家,青年时期即投身于反对军事独裁的学生运动,他曾一度信奉马克思主义,政治立场较为激进。贝当古的战略眼光体现在对群众性政党建设的高度重视,他提出:“不放过任何一个地区,不放过任何一个村镇,到处都要有党的组织。”在他领导下,民主行动党在30、40年代致力于全国范围的党组织建设,在每个村镇都设立了分部。22在农业工人中开展的组织动员活动卓有成效,到1945年,民主行动党已经拥有6000多名农民党员。工会也是民主行动党的工作重点,但遇到了委内瑞拉共产党的有力竞争。1944年,军政府着力打击共产党在工会中的影响力,民主行动党乘虚而入,控制了大部分工会组织。23到1945年,民主行动党已经成为委内瑞拉第一大政党,也是最大的有组织的政治力量,上升为权力结构中的重要角色。在委内瑞拉历史上,第一次出现了代表下层民众的强大政治势力,为体系的重构提供了动力。

1945年,民主行动党联合青年军官团体“军事爱国联盟”(Unión Patriótica Militar)推翻了戈麦斯政府。在随后进行的制宪大会选举和总统选举中,民主行动党分别获得74%和78%的选票,显示出巨大的政治优势。民主行动党认为大权在握,开始推行激进改革,主要包括:土地改革,征收大庄园闲置土地;提高外国石油公司的税率;增加教育、医疗、住房等领域的公共投资;对食品和其他生活必需品实行限价政策,为贫民提供基本生活保障;鼓励成立工会组织、地下工会合法化等等。这些政策导致民主行动党力量迅速增强,加入该党的工会从252个增加到1014个。这意味着权力结构有发生颠覆性变化的可能,对其他各派势力都构成严重威胁。24为保持军队的特权地位,军事爱国联盟放弃了对民主制度的支持,于1948年再度发动政变,推翻了民主行动党政府,重建军事独裁统治。可以说,这一时期的民主行动党高估了自身实力,试图颠覆石油收入的分配格局,对既有的权力结构构成严重威胁。军队得到企业家集团、地主集团等保守势力的支持,具有了压倒性优势。民主行动党不掌握暴力,麾下的劳工组织尚不足以控制主要经济部门,难以与保守联盟抗衡。由于权力结构的失衡,这次民主尝试以失败告终。

(二) 权力联盟的变化与“蓬托菲霍体制”的建立

在1948—1958年间,委内瑞拉的权力结构继续变化。这十年间,国民经济年均增速达到7%,明显高于拉美国家平均速度。25工业化进程明显提速,工业产值10年中增长约五倍,主要集中于非贸易部门。26在总投资构成中,私人投资占国内生产总值的比例(17.2%)要远远超过公共投资(10.5%),已经成为拉动经济增长的主要力量,这导致企业家集团的影响力显著增强。27企业家集团的组织水平也明显提高,1946年成立的委内瑞拉工商界联合会(FEDECÁMARAS,Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela)吸纳了各地区、各行业的私营企业家组织,形成了全国性的利益协调、表达机构。按照奥尔森的集体行动理论,小规模的利益集团比大规模的利益集团更容易克服“搭便车”问题,集体行动能力更强。28企业家集团拥有的经济和社会资源远远超过其他利益集团,当他们具备集体行动能力时,他们的资源优势又得到整合与放大,形成了强有力的权力中心,在权力结构中的地位明显提高。

与之相比,劳工集团的权力地位在此期间并没有明显提升。这个集团的权力资源主要取决于其规模、组织程度及劳动力稀缺程度。尽管这一时期工业化发展迅猛,但城市工人数量没有同步增长。原因在于,企业家集团倾向于使用机器替代工人,要求政府采取优惠汇率政策来降低资本货物(Capital Goods)的进口价格,所以,委内瑞拉的工业化进程很快就出现资本密集—劳动节约型特征。在1945—1957年间,委内瑞拉工业产值增长240%,工业就业却只增长了28.7%,从18.8万增加到24.2万。29这意味着劳工集团的政治潜力没有明显提升。另外,政党格局也发生了明显变化。中右翼的基督教社会党和中左翼的民主共和联盟(Unión Republicana Democrática,URD)等一些政党模仿民主行动党的发展策略,大力开展基层组织建设,党员队伍扩展较快。与此同时,民主行动党遭到军政府的残酷镇压,先后两任总书记遇害,几千名党员遭到监禁,贝当古等主要领导人流亡海外,实力有所削弱。30民主行动党虽然保持了第一大党的地位,但政党体系开始出现多元化倾向。从总体来看,新兴政治精英集团的权力也没有得到提升。

从1957年开始,不同权力中心之间合纵连横,展开了一场对决。由于腐败猖獗和管理混乱,佩雷斯·希门尼斯(Pérez Jiménez)军政府陷入财政危机,但此时,希门尼斯却希望修宪以实现无限期连任,这引发了各政党的公开抗议和军队内部的权力之争。企业家集团也反对希门尼斯继续执政,因为他把政府的重大投资项目都给了少数几个企业家密友,在关乎企业家集团整体利益的关税问题上对美国做出了重大让步,拒不采取保护国内市场的政策。在各方反对下,希门尼斯被迫流亡海外,但军队并不想就此放弃政治权力,以沃尔夫冈·拉腊萨瓦尔(Wolfgang Larrazábal)为首的军官团试图继续执政。企业家集团吸取了希门尼斯时期的教训,担心军事独裁者及其小圈子会走向极度腐败而损害私营部门的整体利益,不愿继续支持军人统治。贝当古也意识到,民主行动党缺乏“武装手臂”,仅靠社会动员和选举不能确保政治权力,必须与企业家集团和其他政党合作才能与军队抗衡。他与企业家集团代表在纽约进行秘密谈判,软化了激进立场,做出了保护私有产权等项承诺。民主行动党也不再继续谋求政治霸权,在1958年10月与基督教社会党、民主共和联盟达成《蓬托菲霍协议》,约定共同反对军事政变、分享政治权力。各政党还达成了“最低限度的共同纲领”,确定了保护私有产权、以私人资本作为经济增长的主要动力、土地征收必须事先补偿、对本国私人资本进行保护和扶持,以及增加社会开支、实施进步的劳工政策等原则,后来这些内容都被写入1961年宪法。31至此,新兴政治精英与经济精英结成了新的权力联盟,共同反对军人统治。民主行动党、基督教社会党、民主共和联盟、共产党联合动员了大规模罢工和游行示威,试图推翻军政府。军政府实施暴力镇压,导致250多人被杀、数千人受伤,但大规模抗议活动持续升级,工商界联合会也对军政府发出了撤资、罢市等威胁,委内瑞拉陷入经济瘫痪和社会失序状态。军政府同时面临政治、经济双重压力,失去了社会主要利益集团的支持,单纯依靠暴力无法重建社会秩序,被迫同意放弃政治权力。可以说,在十年的权力结构变动后,新兴政治经济权力联盟拥有了制衡军队/有组织暴力集团的权力,这才为推翻军事统治、建立文人政府和民主制度提供了可能。32

由此可见,1958年“蓬托菲霍体制”的建立是权力消长变化、重新整合的结果。民主行动党等群众性政党的崛起代表了社会下层组织程度的提高和权力地位的上升,但他们仍无力单独对抗军队的暴力。1948—1958年间,企业家集团的崛起代表了权力结构的重大变化,群众性政党与企业家集团的结盟形成新的权力中心,打破了军事暴力主导的旧权力结构,为民主制度的确立奠定了基础。《蓬托菲霍协议》是当时权力对比的精确体现,为参与各方划定了权力边界。与企业家集团相比,政治精英集团和社会下层做出的让步更大。

因此,“蓬托菲霍体制”并不是对既有权力结构的颠覆,而是一次局部调整。军人集团被剥夺了部分政治权力,但他们并没有退出权力核心,也没有受到清洗,原来的高级将领仍然掌握着军队。企业家集团的权力在原有基础上得到进一步提升,有更多资源可资利用,而新晋的政治精英集团要仰赖企业界的资源才能阻止军人重新执掌政权。因此,权力结构的平等化仍然是初步的,能否得到巩固取决于权力角色之间进一步的互动。

三、 “蓬托菲霍体制”的权力结构和积极作用

“蓬托菲霍体制”是由一系列制度和组织机构综合而成的体系,主要利益集团按照规则加入到不同的组织机构之中,共同分享石油收入和发展红利。在那些尚未得到明确划分的开放性领域,以及在发展过程中创造出的新空间,各方则展开较量与争夺,力图实现本集团的利益最大化。

(一) “蓬托菲霍体制”的基本权力架构及运转机制

在“蓬托菲霍体制”中,主要利益集团包括政治精英集团、经济精英/企业家集团、军人集团和有组织劳工集团。首先,政治精英集团由总统、主要政党高层领导人、政府高级官员和国会领导人组成,他们控制了正式的国家权力和石油收入的分配权。这个集团采取“以石油收入换政治支持”的战略:他们为企业家集团提供产权保护和各种经济扶持政策,换取政治认可、经济增长与就业;为有组织劳工集团提供就业岗位、高工资和社会福利,换取选票与服从。在石油收入的支持下,这种战略行之有效。两大政党民主行动党与基督教社会党构建了广泛的民众基础,能够长期在大选及国会选举中得到绝大多数选票(见表1)。其中,中左翼的民主行动党比中右翼的基督教社会党具有更广泛的选民基础,在1958—1988年的7次大选中,民主行动党五次获胜。

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